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지난 편에 이어 남북경협사업 사례 중 농업협력사업, 물류인프라협력사업, 개성공단 등 특구협력사업의 의미에 대해 살펴본다.

4. 농업협력사업

농업협력사업은 당장은 남쪽 과잉재고로 쌓인 쌀과 북 다른 농산물을 유무상통할 수 있는 상호이익의 경협사업이며, 궁극적으로는 민족 내 식량자립과 건강한 먹거리 생산을 위한 통일농업으로 전진해 가야 하는 필수적, 사활적 경협사업이다.

남북 간 농산물 교류나 농업협력사업은 일반적 인식에 비해 알게 모르게 다양한 형태로 꽤 진행되었다.

2008년 가락동 농수산물시장에서 유통되던 바지락의 90%는 북한산이었다. 2009년 남측으로 반입된 북측 농림수산물은 9만 7,500톤에 달했다. 북한산 송이버섯, 고사리, 마늘 등 밭작물과 바지락, 피조개 등 수산물 등이 주종이다. 2010년 4월 월간 남북교류동향에 따르면 1년 만에 북한산 농수산물 반입량이 44.2%나 폭증했다고 보고하고 있다. 품목에는 무, 고추, 은행 등 견과류, 목재류, 오징어, 낙지, 굴 등 수산물이 망라되어 있다. 북한산 농산물의 반입은 상업적 형태이긴 하나 농산물 교류가 생각보다 쉽고 가까이 있다는 것을 알게 된다.

남쪽에서 북측으로 반출된 농산물은 쌀이 압도적이다. 1995년에는 15만 톤, 2000~2007년 기간에는 총 240만톤의 쌀이 차관형식으로 북쪽으로 반출되었다.

남북농업 생산현황을 보면, 남측 곡물 생산량은 2012년 현재 484만톤으로, 1,435만톤을 수입하고 있다. 북측 곡물 생산량은 2013년 현재 503만톤으로 자체 생산량만 보면 남한보다 많고 최근에는 식량자급을 달성했다는 보도도 나온다. 그러나 북 역시 매년 30만톤 정도를 수입하고 있고, 곡물 중 쌀의 비중을 높이는 과제가 여전히 남아있다. 전체적으로는 남북 모두 식량자급의 안정성이 떨어진다. 특히 구조적으로는 남측의 경우 수입개방으로 인한 농업예속, 자립농업의 해체위기가 심각하며, 북측의 경우 산지가 많고 경지면적이 제한되어 남쪽과 농업협력이 절실한 조건이다.

때문에 통일농업을 통하여 농산물 교역을 강화하고, 체계적으로 남북농업의 구조개혁과 생산성을 향상시켜 가면 충분히 식량자급을 달성할 수 있다.

당장 가능한 농업협력은 당국 차원에서 유무상통의 방식으로 남쪽에서 과잉재고로 골치를 썩고 있는 쌀을 북에 넘겨주고, 대신에 북의 다른 농산물이나 지하자원 등 다른 품목을 공급받기만 하여도 즉각적인 윈윈 효과를 거둘 수 있다. 이것은 5.24조치만 해제해도 당장 가능하다. 남측 농민단체들이 그렇게 요구하는데도 잘 진행되지 못하는 이유를 알 수 없다.

이러한 유무상통 교역방식은 민간 농업분야에서는 장차로 각각 공급량, 수요량, 생산조건 등을 감안하여 농산물 교역 품목을 계획적으로 조정하고 수산물, 임업물로 확대하여 진행하면 더욱 큰 효과를 볼 수 있을 것이다. 이러한 교역은 국민건강권 차원에서도 좋은 결과를 만들 수 있다.

통일농업은 좀 더 복잡한 설계를 가지고 진행해야 한다. 기후에 맞는 경작지 확보, 수리시설 등 인프라 건설, 농임수산업의 기계화, 과학화 사업이 진행되어야 하고, 농기계, 비료, 종자산업, 농산물 유통산업 전반에서 장기적이고, 상호보완적 종합 사업으로 접근해야 한다. 이렇게 하려면 남북공동식량계획이나 남북공동 농업정책추진계획안을 마련해야 하고, 남측의 쌀과 북의 옥수수, 콩, 감자 등의 계획적 교역, 농수산물 생산, 유통, 소비의 전 과정에서 재배치와 교역품목 조정, 식량자급률 달성 공동 목표치 설정 등의 사업이 전개될 필요가 있다.

5. 인프라물류협력사업

남북 간 인프라물류협력사업은 통일경제의 자립적 기반을 강화하고 남북경제의 이질성, 부문 간의 불균등성을 완화하고 균형발전을 이루는 데서 선차적인 사업이다.

인프라물류 사업은 매우 포괄적인 사업이다. 전력, 도로, 철도, 항만, 공항 등의 에너지, 교통물류기반시설과 산업단지, 주택건설 등의 지역별 인프라 시설과 통신망, 데이터센터 등 정보화네크워크까지 포괄한다. 나아가 농업과 산림, 해양 등 국토사업영역까지 광범위하게 인프라물류에 포함시킬 수 있겠으나 여기서는 전력, 교통 등의 인프라에 주목한다.

그동안 남북간 인프라물류협력 사업은 경수로 건설이 시도되다가 중단된 바 있고, 6.15 직후 김대중 정권 시절 200만㎾ 규모의 전력송전사업을 논의한 바도 있었다. 구체적으로 실행에 옮긴 것은 경의선 및 동해선 철도․도로연결과 개성공단 건설 사업이다. 철도는 2002년 경의선 구간 문산∼개성 간 27.3km, 제진∼금강산 간 25.5km의 동해선 구간이 복구되고, 경의선은 2002년 12월 31일에 남측구간이 모두 복원된 후, 2003년 6월 14일 완전히 남북 간에 연결되었다. 그러나 금강산 관광과 개성공단 폐쇄로 철도, 도로운행은 중단되고 말았다.

4.27판문점선언 이후 2018년 12월 26일 개성판문역에서 남북간 철도·도로 연결 및 현대화 사업 착공식¹⁾도 갖고, 고속철도 구상도 나왔으나 결국 한미워킹그룹의 통제로 모두 무산되고 말았다.

남북은 70여 년간의 분단구조 속에서 서로 다른 경제체제를 발전시켜왔고, 이것은 양적, 질적으로 양 지역 간 인프라의 격차를 심화시켜 왔다. 북측에서는 철도 중심의 교통체계가 구축된 반면 남측은 도로중심의 교통체계가 구축되었고, 북측에 수력발전소와 석탄중심의 에너지체계가 구축된 반면 남측에서는 화력발전소(원전포함)와 석유 및 천연가스 중심의 에너지체계가 구축되었다. 북측은 자립적 경제체제가 구축되면서 공항이나 항만 개발이 미약했지만, 남측은 초기부터 수출중심의 경제개발 기조 속에 항만과 공항개발도 적극적으로 추진해 왔다.

북의 경우 1990년대 고난의 행군을 거치면서 산업활동이 극히 위축되고 관련 인프라시설이 낙후되게 되었다. 때문에 물자와 인력의 수송체계 그리고 전력의 생산 및 공급체계가 약화되어 내부 경제는 물론 남북경협과 대외경제에서도 인프라 기초가 취약한 형편이다.²⁾

남측의 경우 저비용‧고효율의 물류체계를 만들 수 있는 ‘기회’이다. 한국의 경우 2004년 기준으로 국가물류비가 924,590억 원으로 GDP대비 11.86%에 달해 일본 9.6%, 미국의 9.5%보다 높은 수준이다. 특히 한국은 국가물류비 중 수송비가 차지하는 비율이 76.5%로 물류비 감소를 위해 수송비 감소가 중요 과제이다.³⁾

통일경제 형성의 측면에서 볼 때, 북측은 인프라물류 현대화 차원에서, 남측은 인프라물류 구조개혁 차원에서 협력할 필요가 있다. 북은 에너지 부문에서 석탄 등 발전연료 지원 및 전력설비의 현대화, 교통부문에서 물류비용의 절감을 위한 남북간 육상 및 해상교통망 연결 및 확충, 통신부문에서는 개성공단, 금강산 등 교류거점 지역의 통신망 현대화를 위한 협력들이 이미 경협 차원에서 논의된 바가 있고, 북측이 제기한 주요 경제특구별로 지역별 인프라개발과제들을 중장기적으로 전망성 있게 협력할 수 있다.

통일경제의 가장 강력한 비전 중의 하나인 태평양 해양과 유라시아 대륙을 연결하는 물류거점으로서의 기능을 강화하기 위해서는 경원선 또는 동해선을 시베리아횡단철도(TSR)와 연결하고, 남북종단 고속화도로와 아시안 하이웨이(Asian Highway)까지 연결할 수 있으며, 동북아송유관 역시 한반도로 연장할 수 있고, 동북아전력연계와 남북한 전력망 연결, 극동러시아 천연가스 파이프라인의 한반도 연결 등⁴⁾ 거대 인프라 프로젝트들이 즐비하게 줄을 서고 있다.

통일경제 물류체계를 철도체계를 중심으로 저비용‧고효율 물류체계로 전환할 경우, 2단 적채열차 도입 시 수송능력이 84% 증대하고, 운임은 25% 인하가 가능하다. 또한 대륙횡단철도가 연결될 경우 부산-베를린간 운송거리는 12,485km로 해상운송 21,319km의 절반에 불과하고, 운송기간 역시 부산-함부르크항 사이가 해상운송 28일에 비해 17일로 단축되는 효과가 있다. 이 경우 운송비용은 콘테이너 1TEU당 260달러의 수송요금 인하 효과를 낳게 된다. 여기에 물류통과 예상수입은 2005년 물동량 기준 남측 1,018달러, 북측 2,241만 달러, 합쳐서 한국 돈으로 최소 340억 원까지 추산되었으며, 이러한 수입은 누적적으로 증가하게 된다.⁵⁾

6. 개성공단 등 경제특구협력사업

개성공단사업은 남북 최초의 공동개발 경제특구사업으로서, ‘공존공영’의 원칙에 입각한 초기 단계 모델이라 할 수 있다.

개성공단사업은 총 2,000만 평을 3단계에 걸쳐 공단과 배후도시를 조성하는 사업으로서, 남북 최초의 산업단지협력, 경제특구 협력사업이었다. 1단계는 100만 평에 300개 업체, 2단계는 150만 평에 700개 업체, 3단계는 350만 평에 1,000개의 업체가 입주하여 총 2,000개의 업체가 입주토록 계획되었다.⁶⁾

2004년 6월 시범단지에 식기회사 리빙아트, 의류회사 신원 등의 15개사가 입주계약을 체결하였고, 2005년 9월에는 본단지 1차 24개사 분양이 있었으며, 2007년 6월에는 사실상 마지막 분양이 되어버린 본단지 2차 183개사의 분양이 있었다. 그러나 2013년 4월~8월 한 차례 중단되었으며, 2016년 2월 10일 가동을 전면 중단하게 되었다. 만약 개성공단사업이 2, 3단계로 지속발전하였다면, 개성공단사업은 초기 임가공형태⁷⁾를 뛰어넘어, 소재‧부품‧장비나 첨단과학기술협력단지로 확대발전 하였을 것이다.

그럼에도 불구하고 개성공단사업은 남북경협에서 많은 의의와 시사점들을 남겼다.

첫째로, 남측 중소기업의 활로와 북측의 외화획득이라는 공존공영의 원칙에 입각한 사업이었다.

개성공단 입주기업 수는 2005년의 18개사에서 2015년에는 125개사로 늘었고, 북측 근로자 수는 같은 기간 6,013명에서 5만 4,988명으로, 연간생산액은 같은 기간 1,491만 달러에서 5억 6,330만 달러로 크게 늘었다.⁸⁾

2014년 현재 10년간 개성공단은 남측에게는 32.6억 달러의 내수 진작 효과를, 북측에는 3.8억 달러의 외화수입을 가져다준 것으로 추정된다. 부문별로는 남의 경우, 공단 매출액 22.0억 달러와 건설·설비투자 10.6억 달러를, 북한의 경우에는 임금 수입 3.0억 달러를 비롯해 토지임대료와 중간재 판매액 등의 경제적 효과를 거둔 것으로 추정된다. 만약 총 3단계까지의 개발계획이 진행된다면 남측은 총 642.8억 달러의 내수 진작 효과를, 북측은 43.9억 달러의 외화벌이가 기대되는 것으로 추정되었다.⁹⁾

실제로 개성공단 사업으로 득을 많이 본 것은 남측이었다. 남의 경우 한계상황에 처한 중소기업들에게 회생의 기회를 제공하였고, 사양 산업의 구조조정 및 남한 산업구조의 고도화를 촉진하며 새로운 성장 동력을 창출할 수 있는 기회를 주었을 뿐만 아니라 중국, 베트남 등지로 진출했던 중소기업들의 유턴이 진행되기도 하였다.¹⁰⁾

개성공단은 남측 경제와 높은 산업연관 효과를 유발하기도 하였다. 개성공단 입주기업들은 생산활동에 필요한 원부자재 등의 조달을 위해 업체당 평균 34.4개의 협력업체와 거래관계를 맺고 있으며, 연간 평균거래 규모는 47.9억원에 달했다. 2005년부터 2010년 9월까지 개성공단으로 인한 생산유발효과는 47.4억달러, 부가가치 유발효과는 13.8억 달러, 고용유발효과는 19,721명으로 분석되었다.¹¹⁾

북 역시 경제난을 타개할 수 있는 근로자 임금과 외화수입을 충당할 수 있었으며, 일정한 남측 임가공 기술을 습득할 수 있었다.

둘째로, ‘작은 통일’의 장으로서 남북경협에 따른 각종 법, 제도, 공단운영관리 등 문제에 대한 실험과 적용실천의 장이었다.

개성공단 초기 협의에서 남측의 현대는 해주를 원했고, 북은 신의주를 제시했으나, 개성공단으로 낙착을 보았고, 북은 김정일 국방위원장의 결단으로 전방군대를 뒤로 빼기도 하였다. 남측은 현대아산이 자금난에 시달리자 토지공사가 합류함으로써 정부차원의 지원을 보탰다. 개성공단사업과정에서 남북 간에는 3통(통행, 통신, 통관)문제, 노무·환경·보험·임금 등에 관한 문제, 개성공단의 운영주체와 각종 제도 문제, 국제화 문제 등 다양한 문제들이 제기되었다. 무수한 논쟁과 갈등 속에서도 이러한 쟁점들은 대체로 합의를 만들어가면서 개성공단을 운영할 수 있었다. 개성공단사업이 ‘작은 통일’이라고 불렀던 이유가 여기에 있었다. 3통은 번잡한 통행절차를 간소화하고, 1일 단위 상시통행 실시를 위한 전자출입체계(RFID)의 구축, 물자반입반출 등과 관련된 문제였고, 노무 관련 등의 사항은 인력수급과 양성, 노동규정과 기업운영에서의 근로자에 대한 지휘감독 관련, 임금 인상과 임금 직불제 도입, 탁아소 등 복지시설 추가 설치, 부식물에 대한 북측 식재료 사용 등의 문제였다.¹²⁾

셋째로, 정치군사적 근본문제를 해결하지 않고서는 경제가 평화를 담보하는 역할은 제한적일 수밖에 없다는 점도 드러났다.

개성공단 운영 관련 남북 간 다양한 쟁점이 있었지만, 대체로 정상회담과 당국 간 회담, ‘개성공업지구법’ 및 관련 법·제도 정비과정, 남측 개성공단관리위원회와 북측 중앙특구개발지도총국 사이의 협의 등에 의해 상당 수준 해결해 왔다.

그러나 이러한 합의들도 대북제재로 인해 어이없이 무산되는 경우가 많았다. 통행문제에서는 북측 군부에서의 까다로움이 표면적인 문제였으나, 나중에는 유엔군 측의 제동이 문제가 되었다. 임금 직불제 역시 대북 금융제재로 인하여 북측 근로자에 대한 계좌개설이 불가능한 상황이 연출되었다. 개성공단에 대한 해외자본 유치도 추진했으나 결국 미국의 대북제재로 인한 우려로 실질적 투자가 진행되지 못했다. 개성공단 생산 제품의 대외수출, 특히 대미수출 역시 봉쇄되었다. 원산지 표시문제는 한미FTA에서도 쟁점이 되었던 것으로 미국은 개성공단 생산제품은 북한산제품으로 높은 관세를 매길 수밖에 없으며, 기술이전 문제를 제기하였다.¹³⁾

개성공단 전면 중단 사태 역시 전적으로 정치적 문제였으며, 현재에 와서 재개에 걸림돌이 되고 있는 것은 미국의 대북제재다.

[본문 주석]

1) 김효정, 끊긴 길에 첫 이정표…남북, 개성서 철도·도로 연결 착공식(종합), 연합뉴스 북한포탈 https://www.yna.co.kr/view/AKR20181225053951504?section=nk/news/all

2) 같은 자료, 18쪽

3) 김성훈, 남북경제통일론, 229쪽

4) 이상준 외, 남북인프라협력사업의 통합적 추진방안 연구, 국토연구원. 2005, 10쪽

5) 김성훈, 남북경제통일론, 243~244쪽

6) 허련, 개성공단 개발사업의 성과와 함의, 대한지리학회지 제40권 제4호(2011), 521쪽

7) 임가공 형태의 또 다른 경협사업으로 조선협력단지 건설사업이 있는데, 북한 안변에 선박 블록공장을 건설하고 남포의 선박 수리공장을 현대화하는 사업에 대한 합의가 있었으나 추진되지 못했다.

8) 양문수, 개성공단 전면중단 1년과 남북관계 : 평가와 과제, 국회입법조사처 <개성공단 전면중단 1년, 남북관계 어떻게 할 것인가 세미나 자료집> 2017.2.2

9) 현대경제연구원, 개성공단 가동 10년 평가와 발전방안, VIP리포트14-44호(통권 595호)(2014.12.08.

10) 양문수, 개성공단 전면중단 1년과 남북관계 : 평가와 과제, 국회입법조사처 <개성공단 전면중단 1년, 남북관계 어떻게 할 것인가 세미나 자료집> 2017.2.2

11) 조혜영 외, <개성공단 기업의 국내산업 파급효과 및 남북산업간 시너지 확충방안>, 지식경제부‧ 한국산업단지공단, 2010, 68-123쪽; 양문수, 개성공단 사업의 평가와 과제, 7쪽 재인용

12) 임강택‧이강우, 개성공단 운영실태와 발전방안; 개성공단 운영 11년(2005~2015)의 교훈, 통일연구원, KINU 정책연구시리즈, 16-03

13) 중앙일보 사설, 개성공단 제품, 한국산 인정 못 받는다면, 2005.11.0