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1) 정부의 탄소중립 정책 및 신재생에너지 투자 전망

현재 문재인정부는 탈원전․탈석탄을 포함하여 세계적인 기후 위기 대응 흐름에 참여하는 탄소중립 정책을 다각도로 진행(한국판 뉴딜, ESG 경영, RE100 등)하고 있다. 정부(산업부)는 「제9차 전력수급기본계획」(2020~2034)을 통해 [표17]에서와 같이 석탄발전 비중을 2019년 40.4% 수준에서 2030년까지 29.9%로 축소하는 정책 목표를 제시(산업통상자원부, 2020)한 후, P4G 정상회의(2021.5)에서는 급기야 「2050탄소중립선언」에 참여하기에 이르렀다. 또, 최근(2021.11) COP국가 정상회의에서 우리나라는 2040년 석탁발전을 중단하겠다는 야심찬 선언을 발표하기 이르렀다.

이미 정부 발표에 따라, 화력발전 5사는 2034년까지 석탄발전소 19기를 LNG로 대체해야 한다. 이미 2024년 폐지가 예정된 삼천포 3․4호기(남동발전), 2025년 폐지가 예정된 보령 5․6호기(중부발전), 태안1․호기(서부발전), 2020년 가동 중단이 예정된 하동1호기(남부발전)가 1차적인 LNG 전환 대상이다. 사실 냉정하게 접근한다면 LNG 전환 역시 탄소중립이라는 정책 목표와 일치하는 것은 아니다. 그러나, 석탁발전의 폐해에 대해 수많은 우려가 제기되고 있는 상황에서 차선적으로 LNG 전환이 검토되고 있는 것이다.

그런데, 정부가 2030년에 신재생에너지 발전 비중을 현재의 6.5%에서 20.8%로 높이겠다고 발표했지만, 정작 우리나라의 대표적인 발전 6개사(한국수력원자력 및 5개 화력발전사)의 신재생에너지 투자 계획은 너무나 미흡하다. 2020년 기준으로 1.8%에 불과하여(금융감독원 전자공시시스템), 에너지 전환에 대한 준비가 매우 취약한 것으로 나타났다. 이는 결과적으로, 국가적 에너지 전환 정책 추진을 국가 공기업 주도로 하지 않겠다는 정부의 정책방향을 시사하는 것으로 볼 수 있다. 에너지산업에서 날로 비중이 높아지고 있는 민간 기업, 그중에서도 에너지 재벌 중심의 신재생에너지 정책 방향이 의심되는 대목이다.

2020년 기준으로 5개 화력발전사의 유연탄 연료 사용 비중은 대부분 60%를 넘고 있다. LNG 비중은 약 30% 수준이다. 유연탄 사용 비중이 높은 이유는 효율성(연료 비용 대비 높은 열효율) 중심의 발전산업 특성이 지속되기 때문이다. 2001년 5개사로 분할되어 경쟁체제로 운영 중인 발전부문은 결과적으로 5개 발전사의 분할에 따른 경영효율화(수익 확대) 정책 일변도로 달려오고 있다. 이러한 분할 경쟁체제의 공공 발전산업을 전환하지 않을 경우, 에너지 전환(탄소중립․탈석탄) 정책 추진에 심각한 문제를 야기할 수밖에 없을 것이다.

2) 발전 부문 민간 확대

문제는, 이러한 정부 주도의 에너지 전환이 추진되는 과정에서, 발전사업의 민간 확대가 계속 진행중에 있기 때문에, 정부 정책의 실효성에 대한 논란이 계속되고 있다. 한국수력원자력과 5개 화력발전사 모두 2016년 이후 지속적으로 설비용량․발전량․거래금액 비중이 감소하는데 반해, 민간(에너지재벌)의 비중은 계속 증가하여 지난 5년간 설비용량 및 발전량 비중은 [표19]에서와 같이 10% 이상 증가하였다. 설비용량 기준으로 민간 발전의 비중이 35.2%를 점유하고 있는데도, 2024년까지 추가 7개 석탄화력발전소 건설 계획 중 6개를 민간(에너지재벌)이 추진하고 있다.

과거 민영화 등을 통해 사업 기반을 강화한 민간 에너지 재벌들이 공공부문의 취약한 지배구조(시장화+관료적 지배구조)를 틈타 이윤 극대화를 지향하고 있는 것이다. 더 심각한 것은 정부가 추진하는 탈탄소 중심의 에너지 전환이 공공 발전 역할을 축소하고 민간 발전 사업자를 육성하는 방향으로 이뤄질 경우 가능성이 높다는 점이다.¹⁾ 실제 발전산업의 경우 경쟁체제․외주화 등이 중층적으로 작용하면서, 불안정 고용이 사회문제로 대두되는 상황에서 민간 지원 중심의 에너지 전환이 갖는 고용 위협 요인 또한 심각하다.²⁾ 무엇보다, 에너지전환․탄소중립의 정부 정책목표를 실현하기 위해서는 경영효율화 중심의 분할 경쟁체제가 아닌, 발전 통합을 통한 정의로운 전환(just transition)이 필요한데도, 정부는 이를 외면하고 있다.

3) 천연가스 민간 경쟁체제

과거 천연가스의 도입․도매․기지운영을 독점 운영하다 IMF 외환위기 이후 민영화를 유보하고 경쟁체제로 전환한 한국가스공사의 공적 체계 역시 위험 요소를 지니고 있다. [표20]에서와 같이 2016년 6.3%에 불과했던 민간 대기업의 천연가스 직도입은 문재인정부에서 계속 확대되면서 2020년 22.4%로 증가했고, 가스공사의 도입(수입)량이 2020년 최저수준에 이르고 있다(구준모, 2021). 천연가스 직도입 경쟁 체계 속에 2014년 도시가스사업법 개정으로 직도입 민간업체의 천연가스 해외 재판매가 허용되었고, 정부는 민간업체 뿐 아니라 발전사들도 석탄화력 비중 축소(LNG 확대) 명목 아래 경쟁적으로 직도입을 유도하고 있다.

가스산업의 경쟁체제 및 민간 직도입 확대 상황에서 한국가스공사는 5년간(2016~2020) 1조 3799억원의 누적 당기순손실을 기록하고 있다. 현재의 국제 가스 구매시장이 구매자 우위의 구조임을 고려해 볼 때 가스공사의 경영 손실은 이례적인 상황으로 볼 수 있고, 이는 결국 가스공사의 장기적 지속 가능성에 우려를 낳기에 충분하다.

현재 가스산업은 국내 도시가스업(도소매)이 민간 에너지기업 중심으로 시장이 공고하게 구축된 상황에서 천연가스 도입까지 민간 비중이 확대될 경우 국가의 에너지 전략에도 심각한 문제를 낳을 수 있다.³⁾ 과거, 노무현정부(2003년)에서 천연가스의 미래 전략자원 특성을 고려하여 민영화를 중단했던 가스공사 위상을 감안해 볼 때, 가스공사의 경영 위기를 가중시키고 가스공사 중심의 공적 관리체계를 위태롭게 하는 현재의 가스 경쟁체제는 분명 문제가 있다. 정부의 탄소중립 정책방향은 LNG 전환을 넘어 탄소 배출을 원천적으로 축소시키는 것으로서, 이는 LNG 도입·도매·소매를 공적으로 관리하는 체제가 아닐 경우 탄소배출 정책 추진 그 자체가 혼란에 직면할 수 있다.

[본문 주석]

1) 실제 정부(기획재정부)가 발표한 「2021년 하반기 경제정책방향」에서도 탄소중립 사업에 민간 참여를 중점적으로 설정하고 있고, 2022년 예산(안)에서도 탄소중립경제 선도 예산으로 11.9조원을 편성(그린 뉴딜 13.3조원 별도)하면서 민간 중심 산업 전환을 중심에 두고 있음.

2) 발전부문 경쟁체제․외주화로 인한 불안정 고용은 2018년 12월 고 김용균 사망사건(서부발전)에서 심각한 사회문제로 대두된 바 있으나, 아직도 이 상황은 개선되지 않고 있음. 게다가, 정부가 최근 발표한 「산업구조 변화에 대응한 공정한 노동전환 지원방안」(2021.7)은 산업 전환 기업을 상대로 R&D 지원 및 자금 융자. M&A 활성화를 위한 규제 완화 등이 주요 내용으로 자리잡고, 공공 발전 부문의 고용 안정은 거의 언급되지 않아 대조를 이루고 있음.

3) 현재의 천연가스 도입 경쟁체제 확대로 인해 가스공사의 경우 구매 경쟁력 약화로 장기 도입보다 단기 도입으로 전환하게 됨으로써, 결국 가스공사의 경영 위기의 원인으로 작용할 수 있음. 물론, 가스 직도입 민간 사업자의 단기 영업이윤은 높아질 수밖에 없음.

[참고문헌]

구준모(2021), ‘에너지․기후 정책 평가’, 「문재인정부 4년 경제․노동․사회정책 평가」, 민주노동연구원
금융감독원(2021), 전자공시시스템
기획재정부(2021a), 「2021년 하반기 경제정책방향」
기획재정부(2021b), 「2022년 예산(안)」
산업통상자원부(2020b), 「제9차 전력수급기본계획」(2020~2034)