공공기관 민영화·시장화전략 진단(7)
1) 민영화 기업들의 경영 진단
공공기관 혁신을 내세우는 전문가들은 공공혁신의 최고 단계로 민영화를 내세우고 그 성과를 극찬하기 바쁘다. 그리고, 우리나라 역시 해외 공기업의 민영화가 경영효율성을 증가시키는 유효한 결과를 낸 것으로 진단한 선행 연구를 바탕으로 하고, 기회만 닿으면 공기업 민영화를 추일관되게 주장했다.1)
그러나, 실제 우리나라에서 민영화된 기업의 경영정보를 보면 이러한 연구 결과와는 사뭇 다른 흐름을 파악할 수 있다. 실제 민영화 기업의 민영화 전후 성과를 비교하기란 쉽지 않다. 특히, 민간 재벌로 경영권이 매각된 경우 기업 내부의 산업․업종 구조개편이 다각도로 진행되어 민영화 전후의 경영성과를 판단하기 거의 어렵다.
다만, 국민주 방식 민영화가 진행되어 기업 실체가 유지되는 기업(예, KT․포스코․KT&G․국민은행 등)에 대해서는 경영공시(금융감독원 전자공시스템)를 통해 그 성과진단이 가능할 것이다. 이들 4개 공기업(한국통신·포항제철·담배인삼공사·국민은행)은 1987년 5월부터 민영화 추진이 검토되었고, 1997년 10월 출자회사 전환(단, 국민은행 1994년 시중은행 전환)을 거쳐, 1998년 7월 정부의 민영화계획(국민주 중심의 매각 방식의 완전 민영화)에 따라 각각 2000년~2003년에 걸쳐 민영화가 완료되었다.
여기서는 국민경제 비중 및 직원 고용 비중이 높은 KT와 포스코(POSCO) 재무구조 분석을 통해, 민영화가 국민경제에 미치는 효과를 진단해보고자 한다. 각각 정보통신서비스업 및 철강제조업을 대표하는 거대 기업이자 국가 기간산업으로서 민영화 과정에서 뿐 아니라, 민영화 이후에도 그 성과를 둘러싼 논란은 계속되고 있기 때문이다. 경영성과에 대한 진단은 △매출액 △연구개발(R&D)예산 △주주 배당 △임원 현황 △직원 고용 현황 등을 중심으로 접근하고자 한다.
2) 한국통신의 민영화(KT) 및 포항제철의 민영화(포스코) 성과 진단
우리나라 대표적인 공기업으로서 2002년에 민영화가 완료된 KT의 경우, [표21]에서와 같이 2002년 대비 2020년의 매출액은 2배(11.7조→23.9조)로 늘어났으나, 오히려 연구개발 예산은 절반으로 감축(3,023억 → 1,569억원)되어 매출액 대비 비중은 1/4 수준으로 축소되었다. 당기순이익의 규모와 무관하게 대체로 유사한 수준의 현금 배당은 지속적으로 유지되고 있는데, 2020년 12월 현재 KT 지분의 43.8%가 외국인으로서 경영성과의 해외 유출이 추정되고 있다. 정규 인력 규모는 2002년(43,659명)에 비해 2020년(22,123명)의 경우 절반 수준으로 축소되었고, IMF 구조조정 이전(1998년) 기준(59000여명)에 비해서는 37% 수준으로 정규인력이 축소되어 있다. 정규 인력의 축소는 민영화 이전 뿐 아니라 그 이후에도 계속 진행된 구조조정(명예퇴직 추진)의 결과, 그리고 각 계열사(2015년 현재 41개) 업무 위탁에 따른 결과로 풀이된다.
3) 세계적 철강기업
2000년에 민영화를 완료한 포스코 역시 [표22]에서와 같이 2002년 대비 2020년의 매출액이 5배(11.7조→57.8조) 이상 증가했지만 연구개발 예산 비중은 축소(매출액 대비 1.57% → 1.13%)되었다. KT와 유사하게 당기순이익 규모와 무관하게 지속적으로 높은 수준의 주주 현금 배당이 이뤄지고 있다. 2020년 12월 기준으로 포스코의 외국인 지분은 50.62%로서, KT와 유사한 상황이 나타나고 있다. 매출액 증가에도 불구하고 정규인력은 오히려 감소(19,1169명 → 17,665명)되었는데, 정규직보다 많은 간접고용(18,417명)이 현재 고용되어 있다. 결국, 생산 증가의 수요를 간접고용으로 소화한 것을 알 수 있다.
4) 민영화 성과 진단 함의
국민경제 비중 및 직원 고용 비중이 높은 통신서비스기업 KT와 철강제조업 포스코(POSCO) 경영정보 분석을 통해 민영화가 국민경제에 미치는 효과를 진단해 보면, △매출액 증가와 무관한 연구개발(R&D) 예산 축소 △당기순이익과 무관한 지속적 주주 배당 △고용인력 축소 △억압적 노사관계 등의 공통점이 확인되고 있다.
참고로, 경영권 매각 방식을 취한 한국중공업의 민영화(현 두산중공업)의 사례도 한번 검토할 필요가 있다. 두산중공업은 민영화 이전(2000년) 및 민영화 이후(2002~3년) 두차례에 걸쳐 37.2%의 인력을 감축(7,556명→4,744명)하여, 사회적으로 큰 물의(2003년 고 배달호 사망사건)를 빚은데다, 최근 경영위기에까지 직면하고 있다.
여기서, 우리는 두 가지 의문을 제기하지 않을 수 없다. 과연, 민영화의 성과가 긍정적으로 진단된 해외 사례가 과연 한국에서 제대로 나타나고 있는가, 그리고 경영혁신의 최고 단계로서 민영화를 주장하는 시장주의 전문가들의 판단이 여전히 유효한가이다. 결국 공기업 민영화, 공공기관 시장화 전략은 객관적으로 성과가 있어서라기보다는, 그 자체로 성과가 있다고 간주하는 민영화·시장화에 대한 물신주의(物神主義)일 뿐인 듯 하다.
[본문 주석]
1) 해외 공기업의 민영화 성과에 대해서는 Doubaki & Cosset(1998)의 연구가 대표적으로 거론됨(박정수·박석희, 2011, 재인용). Doubaki & Cosset는 1980년~1992년에 21개 개발도상국에서 진행된 민영화 사례(32개 산업, 79개 기업)의 △수익성 △경영효율성 △자본투자 △산출물(성과) △고용수준 △주주 배당금 등에서 유의미한 효과를 낸 것으로 진단하고 있음.
[참고 문헌]
금융감독원(2021), 전자공시스템
박정수·박성희(2011), 「공기업 민영화 성과평가 및 향후 과제」, 한국조세연구원
Narjess Boubakri, Jean-Claude Cosset(1998), “The Financial and Operating Perfomance Newly Privatized Firms : Evidence from Developing Countries”, 「The Journal of Finance」Vol53