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전작권 환수는 헌법정신 구현 한국의 국격 확인하는 시대적 요구

당시 46차 한미안보협의회의(SCM)를 통해 한미 정부는 ①한국군의 연합방위 주도 핵심군사능력 확보, ②북한 핵·미사일 위협 대비 초기 필수 대응능력 구비, ③안정적인 전작권 전환에 부합하는 한반도 및 지역 안보환경 관리라는 세 가지 전작권 전환 조건에 합의했다.

그리고 1단계 기본운용능력(IOC), 2단계 완전운용능력(FOC), 3단계 완전임무능력(FMC)의 검증·평가 절차를 추진하기로 하고 한미는 연합작전 능력을 향상시키기 위한 연합훈련을 해왔다. 전작권이 환수되면 한미연합사가 해체되고 미래연합사가 생기는데, 이 미래연합사의 작전 능력을 향상시키는 훈련을 해왔다.

2019년 후반기 한미 연합지휘소훈련(CCPT)에서 IOC 검증·평가를 마쳤고 올해 후반기 훈련에서는 코로나19 여파로 인해 FOC 검증·평가가 일부 이루어짐에 따라 문재인 정부 임기 내에 전작권 환수가 어려워질 것이라는 우려가 제기되고 있다(한겨레 2020년 9월28일).

미국의 전작권 전환 주저 이유는 대북 선제공격 약화 우려 때문

한미 두 나라가 각각의 대통령의 지휘를 받는 원칙하에 전작권 전환이 이뤄지는데 조건 ③의 '전작권 전환에 부합하는 한반도와 지역 안보환경'의 경우 이는 두 나라의 능력 범위를 벗어나는 성격으로 보인다. 중국, 러시아, 북한이 어떤 태도로 나올지에 대해 100% 대비한다는 것은 난센스이기 때문이다. 이런 식의 조건을 합의한 것은 전작권 전환을 하지 말자는 견해 쪽으로 두 나라가 기울었던 것 아닌가 하는 추정도 가능하겠다.

미국의 마크 에스퍼 국방장관과 서욱 한국 국방장관이 2020년 10월14일 미 국방부 청사에서 제52차 한미안보협의회의(SCM)를 개최해 한반도와 역내 안보환경 등을 주제로 논의한 뒤 전시 작전통제권의 한국 전환 문제와 관련해 공개석상에서 시각차를 드러냈다. 한국이 전작권 전환 조건의 조기 구비를 강조하며 전환 의지를 드러낸 반면 미국은 전환에 시간이 걸린다는 전망을 내놔 문재인 정부 임기 내 전환이 쉽지 않은 것 아니냐는 관측도 나왔다(연합뉴스 2020년 10월15일).

두 장관은 “완전운용능력(FOC) 검증을 포함한 미래연합사로의 전작권 전환의 향후 추진방향에 대해 논의했다”고 밝혔는데 이는 3단계 검증 평가 중 올해 예정했다가 신종 코로나바이러스 감염증 사태로 제대로 하지 못한 2단계 FOC 검증을 논의했다는 뜻이지만 실시 시기 등 세부사항은 정하지 못했다. 한국은 내년에 FOC 검증을 실시하는 쪽에 무게를 뒀지만 미국은 상황을 두고 보자는 식으로 확답하지 않는 태도를 취하는 것으로 알려졌다.

미 국방장관의 이런 태도는 전작권 전환에 대해 미국 정부 선전매체들이 '시기상조, 한미간 불통 가능성' 등의 이유를 들어 시기를 연장하거나 아예 전환을 하지 말아야 한다는 주장을 쏟아낸 뒤 나왔다. 전 주한미군사령관들은 미국의소리방송(팸)과의 회견에서 한미 두 나라의 전시작전통제권 전환 논의와 관련해, 전환 시기를 오판할 경우 한국의 안보를 크게 위협할 수 있다고 경고하거나 한국군의 작전 수행 능력뿐 아니라 한국 전역을 타격할 수 있는 북한의 핵무기 능력을 고려할 경우 북한의 완전한 비핵화 때까지 전작권 이양 논의를 영구 중단해야 한 주장 등을 내놓았다.

미국 정부는 미 정부 선전매체를 통해 전작권 전환에 대해 조건 충족의 절대적 필요성을 강조하면서 전환 폐기 주장까지 내놓고 있다. 이는 미국 정부의 의지를 대신 표현하면서 한국에 신호를 보내 압박하면서 동시에 한국 내부의 미국 동조자들을 부추기는 효과를 노린 것으로 해석할 수 있다. 그러나 이런 주장은 그 근거가 모호하다. 미국 전직 군 고위 장성 등은 전작권 전환이 되면 큰 변고가 생길 것처럼 엄포를 놓지만 이는 주한미군이 미 대통령의 군수통수권 지휘 하에 있다는 점과 외국군 지휘관의 작전통제를 받는 해외 파견 미군은 미국 이익에 부합치 않는다고 판단할 경우 그 통제를 거부할 수 있는 권한이 부여되어 있기 때문이다.

전작권 전환돼도 미군과 한국군 상명하복 관계 아냐, 지연 안 돼

전작권은 노무현 정부가 미국과 협상해 환수하기로 결정했지만 이명박 정부가 미국에 요청해 연기된 상태다. 박근혜 정부는 환수날짜를 무기한 연기하면서 합의해놓은 환수 조건도 고개를 갸우뚱하게 만드는 내용이었다. 환수의 조건이 세 가지로 첫째는 한국군의 연합작전 능력, 둘째는 초기 북핵·미사일 위협 대응 능력, 셋째는 한반도 주변정세이다. 전작권이 환수가 이뤄지고 한미연합사가 해체되면 미래연합사가 생기는데, 이 미래연합사의 작전 능력을 향상시켜야 한다는 단서를 단 것이다.

그러나 미래한미연합사에서 한국군 장성이 사령관이 된다 해서 주한미군과 한국군이 상하관계가 되는 것은 아니다. 이는 한미상호방위조약에서 두 나라가 한반도에서 군사작전을 할 경우 각자 헌법적 절차에 따라하게 되어 있고 미국 대통령이 만든 PDD-25에 의해 미군은 수틀리면 언제나 발을 뺄 수 있는 그런 시스템이다. 이런 점을 모를 리 없었던 한미 두 나라가 객관적으로 설득력이 없는 환수조건을 만들어놓고 세월을 보내는 것은 전혀 납득이 되지 않는다.

전작권 은수는 두 나라의 관련 국내법이나 제도를 살펴 그에 합의하면 당장 할 수 있는 것으로 보인다. 그것은 노무현 정부 당시 상대인 부시 행정부가 그런 점에 양해했기 때문에 환수 작업을 하기로 합의한 것이다. 당시 노무현 정부는 군사 주권 확립 차원에서 전작권을 환수하려 했고, 부시 행정부는 9·11테러 이후 세계 주요 지역에 주둔하는 미군의 전략적 유연성을 높여 지구 곳곳에서 발생하는 테러에 대응하려는 미군 주둔 체제를 만들려는 목적이 있었기 때문이다.

그렇게 합의된 전작권 환수가 이명박근혜 정권을 거치면서 연기된 것은 자주 국방에 대한 공포가 컸기 때문으로 추정되고 그러다 보니 미국에게 뭔가 대가를 지불하면서 연기를 관철시킨 것이란 합리적 의문을 가질 수 있다.

최근에는 '코로나19 때문에 연합훈련을 못했으니 다음에 더 해야 한다'는 식의 논리가 제기되는데 이런 식이면 전작권 전환은 불가능할지 모른다. 앞으로 어떤 변괴가 생길지 모르기 때문이다. 그러나 '임기 내 환수 반드시 지킨다'라고 생각하면 절차는 얼마든 단축시킬 수 있다. 전작권 전환은 한미 두 나라가 공동의 목표에만 협조하는 형식이라는 점에서 전환에 앞선 조건을 단다는 것 자체가 난센스라 하겠다.

사실 어느 나라 군대든 완벽할 수는 없다. 미국, 러시아 등도 첨단무기 개발 경쟁을 벌이고 있고 이런 경쟁은 그 우열이 계속 바뀌면서 군비증강으로 나타나는 것이 국제군사관계의 현주소다. 이런 점을 감안해 최근 언론에 보도된 두 전문가의 전작권 관련 입장을 소개하기로 한다.

송영무 전 국방부 장관은 전작권 환수는 헌법정신을 구현하고 격상된 한국의 국격과 위상을 확인하는 시대적 요구라고 강조했다. 동시에 한국군의 패러다임을 전환할 수 있는 계기가 될 것이라며, 가급적 빨리 환수되어야 할 세 가지 이유를 다음과 같이 제시했다(한겨레신문 2020년 9월28일).

첫째, 전작권 환수는 헌법 제74조 대통령의 국군통수권 행사를 보장하는 양보할 수 없는 주권 사항으로 어떠한 양보도 있어서는 안 된다. 둘째, 한국이 세계 10~12위권의 경제력과 세계 6위의 군사력이라는 중견 강대국이 되었고 우리 군도 한국의 국격과 위상에 걸맞은 선진민주 국군으로 도약하기 위해 전작권을 환수해야 한다. 이를 통해 한국은 국가이익을 보장하기 위해 한반도와 동북아 안보환경 변화에 능동적으로 대비하고, 한미 역시 공동이익을 위해 한 차원 높은 동맹관계로 더욱 발전해 나갈 것이다.

셋째, 전작권 환수를 위한 조건과 절차적 단계는 환수를 위한 전제조건이 아니고 확인사항이므로 미흡하다면 환수 이후에 보완해서 발전시켜도 될 것이다. 전작권 전환 조건은 환수 이후에 한미 간에 더욱 발전시켜 나가야 하는 동맹의 과업이며 한미 사이에 더욱 긴밀하게 협력할 사안이다.

안문석 전북대학교 교수는 “(전작권 전환을) 지금은 우리는 환수하려 하지만 미국은 꺼린다. 미중 전략 경쟁이 심화하고 있는 상황에서 한미연합사의 해체와 미국의 영향력 약화를 가져올 전작권 전환을 달가워하지 않는 것이다. 그래서 정해놓은 절차를 지키자고 하는 것이다. 코로나 19로 연합연습을 못하는 게 미국에게는 전작권 전환 연기의 좋은 구실이 되고 있는 것이다.”라면서 “완벽한 상태가 돼야 전작권을 가져올 수 있다고 주장한다면 가져오지 말자는 얘기가 된다. 전작권 환수를 언제 하든 더 개선하고 발전시켜야 할 부분은 지속적으로 존재하는 것이다. 결국 의지의 문제, 관점의 문제, 선택의 문제이다. 문재인 정부가 '임기 내 환수'라는 공약을 내걸 때의 초심으로 돌아가길 바랄 따름이다.”라고 말했다(프레시안 2020년 8월13일).

끝으로 일본과 독일이 미국과 전작권과 관련해 설정한 군사관계를 소개한다. 한국의 전작권 전환에 참고가 될 수 있을 것이다. 일본과 미국은 각자의 군대에 대해 독자의 권한을 가지고 합의한 작전 등 미션에 대해서만 협조하는 것으로 되어 있다. 일본은 미군사령부와 육상자위대가 평소 긴밀한 협조관계를 유지하고 있는 체제로 전시에도 마찬가지다. 두 나라가 향후 북대서양조약기구(NATO)와 같은 형식으로 된다면 각자 자국의 헌법적 절차에 따라 협조, 공조한다는 원칙으로 갈 가능성이 크다(KBS 2006년 8월12일).

독일의 전시작전통제권은 NATO의 집단방위체제와 연관돼 있다. 독일군 가운데 야전군은 나토의 지휘체제 아래 들어가고 나머지 지역방위군은 자체 편제로 움직인다. 나토 소속 부대에 대한 실질적인 전시작전통제권은 유럽연합군 최고 사령관인 미군 장성이 쥐고 있다. 그러나 유럽연합군 최고 사령부위에 나토 군사위원회를 두어 미군의 일방적 결정을 견제한다. 군사위원회 위원장은 선출하기 때문에 미국이 독점할 수 없다.

전작권은 군대의 생사를 뒤바뀌게 할 수 있기 때문에 연합체제에서는 대등한 조건, 언제든 연합체제에서 이탈할 수 있다는 전제를 갖는다. 미래한미연합사가 생긴다 해도 각국의 헌법적 규정에 따라야 하고 대통령의 군통수권 체제의 범위를 벗어날 수 없다.

미래연합사에서는 사령관이 한국군, 부사령관이 미군이 된다고 해도 절대적인 상명하복 체제가 되지 않는다. 이는 현재의 한미연합사의 경우도 마찬가지다. 한미 두 나라는 국제적으로 기이하게 비춰지는 전작권 전환 조건이라는 허울을 폐기하고 즉각 전환을 실시하는 조치를 취해야 한다.

미국이 전작권 전환에 소극적인 것은 미중간 군사적 긴장상태에 대비해 주한미군 등을 중국 압박용으로 사용하면서 북한에 대한 미 대통령의 선제공격 권을 효과적으로 관리하기 위해서라는 의구심이 커지고 있는 상황이다. 한국 정부도 동북아 정세의 급변 등으로 군사적 주권 확립의 중요성이 커지고 있다는 점에서 미국처럼 전작권 전환에 대한 정보를 어떤 식으로 든 국내에 공개해 공론화 시켜 국민의 여론을 확인하는 작업 등을 고민해야 할 것이다.