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한미상호방위조약 체결 70주년을 맞아 한미 정상회담에서 채택된 워싱턴 선언은 한미 정상 차원에서 확장억제 운영 방안을 적시한 최초의 합의 문서이다. 이 선언은 ▲미국이 한국의 안보 상황에 따라 전략자산 전개나 배치를 추진하고 한미연합훈련을 강화해 미래 전쟁 시나리오에 대비한 훈련을 실시하며 미국은 한국의 첨단 방위력 획득을 지원한다 ▲북한의 핵 위협에 대응하기 위해 한미 간 확장억제 협력을 강화한다 ▲한국이 확산금지조약(NPT)을 준수, 자체 핵무기 보유를 시도하지 않는다는 등의 내용을 담고 있다.

워싱턴 선언은 ‘미국이 한국에 핵우산 제공을 과거에 비해 더 강하게 실시할 터이니 한국은 핵무기 개발, 보유 등을 시도하지 마라’는 내용으로 이는 전쟁 억지책이라는 측면을 평가할 수는 있다. 북한에 대해 감히 전쟁을 일으킬 맘을 먹지 말라는 식의 심리전 차원에서 그렇다는 점이다.

그렇다 해도 윤 정부가 국민들에게 방미 성과의 하나라는 외교안보에 대해서 사실관계에 입각해서 설명해야 한다는 점은 분명하다. 국민을 상대로 부풀리거나 착각을 유도해서는 안 된다. 미국은 국내법으로 적국에 대한 심리전과 같은 방식을 자국민을 향해 사용치 말라고 금하고 있다는 점도 유의해야 한다.

워싱턴 선언이 북한 핵문제에 대해 현재 강구할 수 있는 유일무이한 대책인지에 대해서는 깊이 생각해 볼 일이다. 이는 미국이 자국 우선주의에는 양보가 없는 국가라는 점을 살필 때 더욱 그러하다. 만약 한반도에서 핵전쟁이 발생했을 때 미국이 자국의 핵 피해를 각오하고 대응작전을 펼 것이냐 하는 점이다. 이런 점은 미국 내 관련법을 살피면 이미 해답이 나와 있다.

미국은 자국의 이익에 부합치 않으면 해외에서의 군사적 행동은 하지 않는다는 법을 오래전에 만들었다. 군사관계는 군인들의 생사와 직결되어 있기 때문이다. 미국의 해외 군사행동은 바로 이런 점을 우선시해서 취해진다.

워싱턴 선언과 '미 대통령 결정 지침 25호(PDD25)'

미 대통령은 미국의 국익을 최우선 하면서 상황을 살펴서 미군 병사가 불필요하게 희생될 가능성이 있을 경우 언제든 동맹에서 이탈할 수 있는 권한을 미국의 제도로부터 보장받고 있다. 한미동맹체제의 경우 주한미군은 현재 평시작전통제권이 한국군에 있다 해도 그들의 최고통수권자인 미국 대통령의 통제하에 있다. 미국은 전시작전권이 한국군에 이양될 경우에도 이 원칙은 변함이 없다는 입장이다.

주한미군의 위상을 결정하는 규정은 미 대통령 행정 명령인 '미 대통령 결정 지침 5호 (PDD25)'이다. 이에 따라 주한미군은 동맹 체제라 해도 한미 두 나라가 합의한 군사적 업무나 작전에만 투입될 뿐 그 외 모든 것은 미국 대통령의 지휘를 받는 체제를 유지한다. 주한미군은 현재 전작권을 행사하는 입장이지만 역시 PDD-25의 지배를 받는다. 현재 한국군도 한국 대통령의 지휘를 받으면서 미군처럼 정당한 미군 지휘관의 통제에만 복종하는 체제일 것으로 추정된다.

PDD-25에 의거해 미국은 미군이 참여하는 작전을 관장하는 정책 기구에 적극 참여해서 외국군 사령관의 권한을 제한하고 합의된 군 임무에 대해 명확한 지침 등을 규정할 수 있게 되어 있다. 이 지침의 목적은 포스트 냉전시대의 현실에 걸 맞는 평화 증진과 평화 보장을 유엔 등 다국적군의 평화 작전을 통해 추구하기 위해 미국이 결정할 종합적인 틀을 제시하는데 있다. 이상과 같은 여러 규정을 포함한 PDD - 25의 주요 내용은 아래와 같다(https://fas.org/irp/offdocs/pdd25.htm).

-- 해외에 파병된 미군이 참여하는 평화를 위한 작전은 미국 외교 정책의 핵심이 아니었고 앞으로도 그럴 것이다. 그러나 미국은 평화를 증진하는 목표를 추진하는 국가로서 행동할 때, 신중하게 기획되고 원만하게 수행되는 평화 작전이 미국의 이익에 봉사하는 유용한 요인이라는 점을 인정한다. 이를 위해 이 지침은 평화작전에 동참하는 것이 미국에 선택적이고 유용하다는 것이 보장되어야 하고 이를 위해 미국이 고려해야 할 몇 가지 기준이 있다.

먼저 미군은 두 개 이상이 동시적으로 발생한 지역 분쟁에 개입해 싸울 준비가 되어 있고 그럴 경우 승리하는 것을 목표로 한다. 여기에서 평화유지는 그 같은 분쟁이 미국의 안보에 직접적인 위협이 되기 전에 예방하고 해결하는데 도움이 될 유용한 수단이어야 한다. 평화유지는 민주주의와 지역 안보, 경제 성장을 증진하면서 미국의 이익에 기여할 수 있다. PDD-25는 미군 해외 파병의 개혁과 증진 방안 6개를 제시했는데 그 가운데 주요 내용은 아래와 같다.

① 평화유지는 미국의 국가 안보 이익을 증진시키는 유용한 계가가 되어야 하지만 미국의 개입은 반드시 선택적이고 효용성이 높아야 한다.

② 유엔의 평화 증진 작전에 소요되는 미국의 비용을 줄이기 위해 미국의 부담을 1996년 1월 31.7%에서 25%로 줄인다.

③ 유엔 평화작전에 참여하는 미군사력은 군통수권자인 대통령의 지휘를 받아야 한다. 미군이 외국군 사령관의 작전통제를 받을 경우는 대통령이 결정하고 그것이 미국의 안보 이익에 기여해야 한다. 미군의 군사적 역할이 커질수록 미군이 유엔 사령관 등의 작전통제를 받는 일이 없어야 한다. 전투 행위가 포함된 주요 평화증진 작전에 미군이 대규모로 참여할 경우 미군 사령관의 지휘나 작전통제를 받거나 NATO와 같은 지역 군사조직이나 비상 연합체의 군 통제원칙에 의해 수행되어야 한다.

④ 유엔이나 다국적군의 평화작전을 관리하는 능력이 향상되어야 하고 이를 위해 미국이 기획, 병참, 정보와 지휘, 통제 능력의 강화를 지원한다.

주한미군은 현재 전작권을 행사하는 입장이지만 역시 PDD 25의 지배를 받는다. 현재 한국군도 한국 대통령의 지휘를 받으면서 미군처럼 정당한 미군 지휘관의 통제에만 복종하는 체제일 것으로 추정된다.

21세기 군 동맹체제는 국가와 국가 간의 상호 평등한 계약으로 종속이나 절대복종의 관계가 아니며 해당 국가가 자체 군의 정체성을 유지하면서 상대국과 공동으로 추진키로 합의한 군 작전 등에 동참하는 것으로 압축될 수 있다. 북대서양조약기구(NATO) 등 국제군사 기구 등은 물론 국가 간 군 동맹 관계는 이런 점이 전제가 되고 있다.

군 동맹에 대한 국제적 관행을 고려하면 최근 미국에서 전작권 전환을 위한 조건을 충족해야 한다고 공개적으로 큰 소리 치는 것은 생뚱맞다. 미군이 한국군의 전작권 발동 능력을 테스트하는 것은 말도 되지 않는 소리다. 군 안팎의 관계는 항상 변화하기 때문에 현재 만족스럽다 해도 미래가 보장되지 않는 것처럼 현재 특정한 기준을 정해놓고 왈가왈부 하는 것은 논리에 맞지 않는다. 큰 원칙이 우선이라는 점에서 그러하다.

한국 정부가 국민의 주권을 대신 행사한다는 주권 의식이 있다면 공개적으로 미국에 요구해서 21세기에 걸맞는 전작권 전환을 관철해야 한다. 미국은 현재도 그렇지만 PDD-25에 의해 주한미군이 미국의 이익에 기여하는 것을 최우선적 판단기준으로 삼는다는 점을 살필 때 한국도 마땅히 그런 자세를 확립해야 한다.

군사동맹의 대등한 국가관계에서 맺는 것이 상례이지만, 한미 두 나라는 한미상호방위조약에 의해 미국이 슈퍼 갑의 위상을 보장받고 있다는 점에서 전작권 전환 작업이 어려워 보인다. 미국이 제 영토처럼 한국에서 군사력을 운용할 수 있는 권리를 보장받고 있는데 전작권 전환에서 이런 점이 어떻게 조정될지 관심을 모은다.

이 기회에 한미 군사관계를 정상화 시키면 최선일 것이다. 즉 한미 두 나라가 한미상호방위조약의 불평등 성을 시정하는 것을 고려해야 할 것이고 특히 미국의 PDD-25는 2001년 그 비밀서류에서 해제되었다는 점에서 존재를 공론화해서 전작권 전환의 고려사항으로 삼아야 할 것이다. 한미상호방위조약에 보장된 미군의 특권과 미국 대통령 권한인 한국 배제 상태에서의 대북 선제 타격 전략과 그 목적 수행을 위한 대북 정탐 기능, 그리고 미 핵무기 의 대북 사용 등에 대한 심도 있는 논의가 있어야 한다.

또한 전작권이 한국군에게 전환된다 해도 한국군 사령관의 통제에 의한 작전 중에 미군의 자체 판단과 동맹 이탈 등의 보장이 필수적일 것으로 추정된다. 이런 점을 감안하면 미국이 오늘날 이런저런 조건을 따지는 것이 무슨 의미가 있는지 납득이 되지 않고 한국도 미국이 요구하는 특권에 다를 바 없는 조건을 보장받을 수 있도록 강한 입장 밝혀야 할 것이다.

그러나 전작권 전환과 관련해 미국이 취하고 있는 태도는 매우 부정적이다. 미국이 북한 핵 문제, 미군 최첨단 항공기나 정찰위성 등을 통해 확보한 대북 정보력 등을 앞세워 전작권 전환에 난색을 표한다는 것은 전작권을 계속 행사하겠다는 의사표시로 비춰지기도 한다. 이상과 같은 우려가 기우이기를 바라면서 미국의 PDD-25와 최근 부쩍 심해진 전작권 논란 등에 대해 살펴보기로 한다.

한미상호방위조약 3조에 의해 미국은 헌법절차에 따라 행동할 뿐

PDD-25와 함께 살필 것은 한미상호방위조약 3조이다. 이 조항에 따르면, 각 당사국은 상대 당사국에 대한 무력공격을 자국의 평화와 안전을 위태롭게 하는 것이라고 인정하고 공통의 위험에 대처하기 위하여 각자의 헌법절차에 따라 행동한다. 이 조항은 한반도 무력공격 발생 시 미국은 자국의 헌법 절차에 따라 개입할 것이라고 밝히고 있다.

한미상호방위조약 체결 당시 이승만은 한국전 재발 시 미국의 자동개입을 명문화하자고 했으나 관철되지 못하고 미국은 자국 군대의 한국 배치를 권리(right)로 규정했다. 이는 미국에게 한국의 군사적 주권을 넘겨준 것과 같아 이승만의 자동개입 요구보다 미국이 더 큰 것을 챙긴 것이란 해석이 가능하다. 외교관계란 국가간의 이해관계 조정이라는 측면이 중요하다는 점에서 이승만의 한치앞도 내다보지 못한 소아병적 단견은 한민족에게 국제적 수치를 초래했다는 점에서 비판을 피할 수 없다.

미국은 1990년대 이후 유엔 평화유지군 작전이 확대되면서 미군이 유엔 사령관의 지휘를 받게 되자 미국 의회에서는 미국이 미군에 대한 지휘권을 상실하거나 미국 정부의 의지 관철이 어려워진다는 불만이 제기되었다. 이에 따라 미 의회에서는 미군을 유엔군 사령관의 지휘하에 두는 것을 제한하거나 금지하는 법을 제정하려 했지만 대통령의 거부권 행사 등으로 이뤄지지 않았다.

그 대신 미 행정부는 미군이 다국적군에 소속될 경우 미군이 위험에 처하거나 미국의 이익을 훼손하는 경우를 우려해 이런 위험을 해소할 수 있는 조치를 취했다. 예를 들면 미군이 외국군 지휘관의 통제를 받을 경우 그것은 규정된 시간과 규정된 업무에 국한하도록 한 것이다.

미군이 외국군 지휘관의 작전통제를 받을 경우 미군을 보호하기 위한 안전판으로 클린턴 대통령이 1994년 5월 내린 대통령 결정지침 25호(PDD-25)에 잘 명시되어 있다. PDD-25에 의해 작전통제권이 미 대통령의 군통수권의 하부 개념이 되면서, 미 대통령이 군수통수권자로서 해외에 파병된 미군 지휘관이 외국군 지휘관의 통제를 받는 것을 허용할 수 있는 근거가 되고 있다.

미 대통령이 군통수권자라 하는 것은, 대통령이 인사권을 행사한 군 지휘관의 결정과 행동에 대해 대통령이 궁극적 책임을 진다는 의미다. 미 대통령의 군통수권의 범위에는 명령계통을 통해 실시된 미군에 대한 작전통제권도 포함된다.

한국군에 전작권이 전환되면 발족될 미래한미연합사의 사령관이 되는 한국군 장성은 미군에 대해 작전통제를 할 경우 그 결과에 대한 궁극적 책임을 질 수 없다는 점에서 미국은 PDD-25의 법적 근거를 설명하고 있다. 즉 미군에게 작전통제권을 행사하는 외국군 지휘관은 해당 미군의 편성 조직을 변경하는 등 미군의 정체성을 변화시키는 권한을 행사하지 못한다(http://www.ibiblio.org/jwsnyder/wisdom/pdd25.html).

그 결과 미국은 미군이 참여하는 작전을 관장하는 정책 기구에 적극 참여해서 외국군 사령관의 권한을 제한하고 합의된 군 임무에 대해 명확한 지침 등을 규정할 수 있게 되어 있다. 이 지침의 목적은 포스트 냉전시대의 현실에 걸맞은 평화 증진과 평화 보장을 유엔 등 다국적군의 평화 작전을 통해 추구하기 위해 미국이 결정할 종합적인 틀을 제시하는 데 있다(https://fas.org/irp/offdocs/pdd25.htm).