공기업시리즈 4-5
1) 영국의 철도민영화 (지난 호)
2) 전력산업 민영화 : 미국 사례를 중심으로
전력산업은 앞서 살펴본 철도산업과 마찬가지로 대표적인 네트워크산업으로 꼽힌다. 자연독점성과 공공성이 강하기 때문에 전통적으로 대부분의 국가들은 공기업을 통해 통합적인 소유와 운영을 해왔다. 그러나 미국과 영국 등 신자유주의에 앞장선 국가들을 중심으로 이 분야에서도 민영화가 이루어졌다. 전력산업 역시 ‘시장’에 맡기고 국가 개입을 최소화할 경우 더 높은 효율과 서비스를 제공할 수 있으며, 국가의 재정 부담도 줄일 수 있으리라 보았다. 이하에선 미국의 전력산업 민영화 사례를 살펴보면서 이 같은 논리가 매우 황당한 것임을 확인토록 하자. 한국 역시 발전부문과 송전‧배전부문을 이원화하는 ‘미국식 구조’와 유사한 점이 많기에, 미국의 사례는 우리에게 여러 가지 시사점을 줄 수 있다.
1992년 에너지정책법(Energy Policy Acts of 1992)이 나오기 전까지만 하더라도 미국 각주의 전력공급은 비록 민간 기업들에 의해 이루어졌다고 할지라도, 주정부의 철저한 감독 하에 있었기 때문에 거의 공기업과 마찬가지로 운신의 폭이 작았다. 특히 전기료는 민간 기업들이 마음대로 할 수 없었다. 하지만 1992년 에너지정책법(Energy Policy Acts of 1992)이 나오면서 이 같은 상황은 바뀌었다. 발전소에서 생산한 전력이 일차 거래되는 도매 전력시장은 ‘경쟁시장’으로 변화했다. 에너지정책법은 또 연방에너지규제위원회가 송전망을 소유한 공익사업자에 대해 도매시장에서 거래된 전력에 대해 그 탁송을 명령할 수 있는 권한을 부여하였다. 이 권한에 의거하여 1996년 4월 모든 송전망 소유회사로 하여금 도매 전력시장에서 모든 발전회사들에 대해 합리적이고, 비차별적이며, 비용에 근거한 요금으로 송전망 개방을 하도록 의무화하였다. 1999년 12월 연방에너지규제위원회(FERC)는 그동안 송전망이 수많은 소유자에 의해 분할 소유·운영됨으로써 송전망 운영의 효율성이 떨어진다는 국가적 관점에서 송전망을 보유하고 있는 전기사업자들로 하여금 다수의 송전망을 소수의 대규모 송전망으로 통합하는 형태의 ‘지역송전망기구(RTO)’를 구성할 것을 명령하였다.1)
이리하여 미국의 전력산업은 ‘발전부문’과 ‘전력망(송･배전) 시스템’에 있어 다음과 같은 구조 및 특징을 갖게 되었다.
첫째, 발전부문에 있어서 미국의 전력산업은 3,000개 이상의 민영‧공영‧협동조합(co-operative) 전기사업자를 기반으로 하고, 3개의 지역별 전력계통(regional power grids), 8개 전력신뢰도위원회(Electricity Reliability Council, ERC), 150개 제어구역 운영자, 기타 규제당국들로 구성된다. 민영 전기사업자(Investor-owned utilities, IOUs)는 주정부의 규제 하에 있으며, 미국 인구 75%의 전력공급을 담당하고 있는데, 그중 독립발전사업자(Independent Power Producer, IPP)들의 수는 1,000개를 넘는다. 공영‧협동조합 전기사업자(Consumer-owned utilities, COUs)는 지방자치단체‧시의회, 관-민 협력을 통해 운영되는 전기사업자로서 나머지 인구 25%의 전력공급을 담당한다.2)
둘째, 전력망(송･배전) 시스템에 있어서 보자면, 미국은 동부, 서부, 텍사스 연계 시스템을 중심으로 발전3)해 왔으며, 이를 기반으로 지역송전기관(RTOs)/독립시스템운영자(ISOs)들이 송전시스템을 운영해 왔다. 지역송전기관/독립시스템운영자는 회원제에 기반한 독립적인 비영리기관으로서, 거대 전력시스템을 운영하면서 도매전력 시스템의 신뢰도를 보장하고, 도매시장 전력 수급의 균형을 최적화하는 역할을 한다. 현재 미국에는 7개의 지역송전기관/독립시스템운영자가 존재한다.
이상의 미국 전력시장의 기본 사정을 이해한 기초위에서, 이하에선 그중 전력산업 민영화에 가장 앞장섰던 캘리포니아의 사례를 중심으로 조명하도록 한다.
캘리포니아의 전력산업 구조개편은 1996년 9월 전력산업규제 철폐법안이 발효된 뒤 3개 독점 민간 전력회사들- 기존에 PG&G 등 3개 민간회사가 7할을 담당하였다-의 발전설비 강제분할 등으로 경쟁체제를 구축하였다. 이렇듯 발전 도매시장의 경쟁여건을 마련한 뒤 1998년 3월 전력거래소를 개장하여 시장을 통한 전력공급이 시작되었다. 구조개편 이후 처음 2년 여 간은 이러한 ‘시장을 통한 전력공급’이 큰 무리 없이 운영되는 듯 보였다.
그러나 2000년 4월부터 공급예비율이 적정치의 15%를 훨씬 밑도는 5% 이하로 떨어졌다.4) 전기는 저장할 수 없기 때문에 같은 송배전망 안에서 전체 수요와 공급은 실시간으로 정확하게 일치해야 한다. 만약 전력수요의 증감에 단1초라도 공급을 정확하게 맞추지 못하면 시스템 전체가 붕괴되며, 이는 바로 ‘광역정전’으로 이어진다. 공급예비율이 위험수치에 이르자 캘리포니아 주정부는 할 수 없이 대규모 수요자들을 중심으로 제한송전에 들어갔다. 그리하여 2000년 한 해 발동된 비상 제한송전이 27회에 이른다. 계획정전 조처도 2000년과 2001년에 각각 한 차례씩 발동되었다.
이러한 지속적인 수급불균형으로 인하여 도매전력요금도 크게 상승하였다. 1999년에 1MWh당 평균 33달러이던 도매요금이 2000년에는 117달러로 4배 가까이 올랐으며, 피크타임 기준으로는 1년 사이에 무려 8배나 오르기도 하였다. 이는 당연히 일반 소비자가 사용하는 소매요금에도 영향을 미쳤다. 소매요금의 인상이 가능했던 샌디에고지역의 경우 1999년에 비해 2000년에 2배 이상 올랐다. 이 때문에 구조개편 초기에 소매요금이 법적으로 동결되었던 지역의 전력판매회사(SCE, PG&E)는 120억 달러에 가까운 손실을 입었다. 주정부가 2002년 4월까지 소비자들에게 공급하는 소매요금을 동결시켰기 때문에, 구조개편 계획에 따라 발전설비를 분할 매각하고 배전만을 담당하게 된 전력회사들에게는 도매요금 급등은 치명타가 되었다.5) PG&E와 SCE가 파산을 선언하고, 돈을 낼 수 없는 이 회사들에게 발전회사들이 전력공급을 중단함으로써 예비전력량은 더욱 줄어드는 악순환으로 이어졌다.
캘리포니아 전력사태의 가장 직접적인 요인은 공급비용의 상승과 소매가격 동결이라고 볼 수 있다. 공급비용의 상승은 연료가격의 상승과 환경비용의 증가에 기인한다. 천연가스의 경우 지난 1999년에서 2000년 사이에 무려 8배(2.86달러/백만BTU → 26달러/백만BTU)가 증가했으며, 환경비용 역시 NOx 배출권 가격이 2000년에 10배(1달러/톤 → 10달러/톤)가 상승하였다. 이러한 비용 상승이 도매가격을 대폭 인상시켰으나 소매가격은 동결되었기 때문에 그 손실액을 지역 전력판매회사가 부담하게 된 것이다.
이처럼 공급비용의 상승과 소매가격 동결이 직접적인 이유지만, 보다 근본적인 원인은 캘리포니아 전력수급의 특수성을 충분히 고려치 못한 규제의 비합리성에 있다. 캘리포니아는 구조개편 이전부터 높은 환경비용으로 역내의 민간 전력사업자의 투자가 부진하여 전력의 상당부분(40%)을 독립계 발전사업자에 의존하고 있었다. 시장원리에 따른다는 이유로 발전부문에 대한 투자부진이 지속되는 상황에서도 1995년 연방규제위원회는 독립계 발전사업자에 대한 지원금지 조치를 내려 투자 부진을 가속화하였다.
이러한 상황 속에서 1990년대 중반 이후 캘리포니아 지역의 경기가 호전되면서 전력 부족이 가시화되기 시작하였다. 1995년부터 1999년까지 전력 최대수요는 5,522MW 상승한 반면, 순설비 증가는 672MW에 머물렀다.6)
결국 빈번한 전력부족과 정전사태가 발생하자 캘리포니아 주정부는 2001년 3월 전력거래소와 도매전력 시장을 폐쇄했다. 대신 주정부에서 발전회사와 2012년까지 장기 공급계약을 맺고 전력을 사들여 3개 (배전) 전력회사들을 통해 소비자들에게 공급하도록 했다. 정부가 다시 직접 나선 것이다. 이와 함께 3개 (배전) 전력회사들은 수십억 달러씩 구제금융을 받았다. 이렇게 해서 전기 수급과 요금이 안정되기는 했지만 요금이 1998년 이전보다는 크게 상승하였으며, 이는 주정부의 재정을 악화시켰다.
그렇다면 다른 만족도는 높아졌을까? 이것도 천만의 말씀이다. 아직 안정성 확보 문제가 남아 있었기 때문이다. 아래 인용문을 보자.
“2003년 송전선로 고장으로 비롯된 북동부 지역의 정전사태가 그 단적인 예다. 막대한 비용이 들어가는 송전부문에 대한 설비투자는 서로에게 떠밀고 나 몰라라 해서 벌어진 전기대란이라 할 수 있다. 민영화 이전에는 발전·송전·배전 부문이 분리되지 않고 특정 회사의 관할 하에 있어 그 책임 소재가 분명했다. 하지만 민영화 이후에는 그것이 깨져 책임소재가 불분명해 안정성 확보에 빨간불이 켜졌다.7) 민영화가 되면 노후화된 설비의 개선 문제 등이 완전히 해결될 것으로 알고 있지만 역으로 악화되고 있는 것이다. 게다가 실제 재난이 닥쳤을 때 피해 복구에도 민영화는 폭탄으로 작용했다. 2011년 매사추세츠주에 허리케인이 닥쳐 정전사태가 발생했을 때도 복구에 발군의 힘을 발휘한 것은 공영회사였지 민간회사가 아니었다. 수익증대를 위해 대규모로 인력감축을 해 동원될 인력이 턱없이 부족했기 때문이다.”8)
이렇듯 한때 가장 이상적인 전력산업구조 개편이라고 평가받았던 미국 캘리포니아주의 경우 현재는 가장 전형적인 실패사례로 꼽히고 있다.
영국의 경우도 최근 들어 민영화에 따른 각종 부작용이 나타나고 있다. 2000년 초까지는 별문제가 없는 듯 보였지만, 현재 민영화한 발전-판매회사들이 수직통합하면서 시장지배력이 높아지고 신규 투자도 부족해 성수기에는 공급예비율이 2%대로 급감하는 등 심각한 위기를 맞고 있다. 2003년 여름, 런던시의 사상 최초의 대정전 사태는 민영화의 부작용이 극에 달했음을 단적으로 보여줬다.9) 영국을 모방한 뉴질랜드 역시 민간 전력회사들의 투자 부족과 무리한 인력감축으로 1998년 2월 오클랜드시 대정전을 경험한 이후 정부 주도의 전력수급정책과 투자방침을 검토하고 있는 중이다.
반면, 수직통합형의 독점공기업체제를 유지하고 있는 프랑스의 경우 EU국가들 중 가장 경쟁력 있는 전력산업과 안정적인 수급체계를 유지하고 있다. 일본도 안정적 전력공급을 최우선과제로 삼고, 송배전과 발전의 통합을 기반으로 일부 소매(배전) 경쟁만으로 효율을 추구하고 있다. 비교적 성공적인 민영화 사례라고 일컬어지는 호주의 경우에도 각 주의 전력시장 간 가격차이가 존재하고, 소규모 고객의 경쟁효과는 미미한 것과 동시에 지속적인 전력요금 상승의 요인을 갖고 있는 실정이다.10)
[소결]
나라별로 다양한 전력산업의 산업조직이나 전력업체들의 성격에도 불구하고, 과거 각국 전력업체들 대부분의 중요한 공통점 중 하나는 발전, 송전, 배전, 판매 등 전력시스템을 구성하는 부문들을 개별 전력업체가 자체 조직체계 내에 대부분 포함하였으며, 이들 각 부문의 기능들을 통합적으로 운영하는 이른바 ‘수직적 통합 형태’를 지니고 있었다는 점이다.
전력산업에서 수직적 통합이 발생한 이유로 첫째, 높은 정보비용 및 거래비용 절감이 가능하다는 점이다. 즉, 한 업체 내에 발전, 송전, 배전부문이 통합되어 있는 경우는 그렇지 않은 경우에 비해 각 시점에 대한 정보를 시시각각으로 얻을 수 있어 다른 업체에 대해 경쟁적 우위를 얻어야 하는 전략적 행동을 할 필요가 없어지게 되고, 이에 따르는 정보비용 및 거래비용을 절감할 수 있게 된다.
둘째, 발전부문과 송전부문 간에는 기술적 상관관계와 범위의 경제가 존재하는 등 이들 간에는 상호 밀접한 연관성이 있다. 이에 따라 급전, 수요관리, 신뢰성 유지를 위한 관리 등 전력시스템을 이상 없이 가동하여 전력을 최종 소비자에게 공급하는 데 필요한 역할을 수행하기 위해서는 발전부문과 송전부문 간의 긴밀한 협력이 필요하다.
셋째, 송전망에 강한 외부효과가 존재하기 때문에 발전부문과 송전부문 간의 수직적 통합을 통해 송전망과 관련한 외부효과를 하나의 기업으로 내부화함으로써 효율성을 제고할 수 있다.11)
이 같은 전력산업의 일반적 특징에 비추어볼 때, 미국의 전력시스템은 제도적, 조직적으로 분산되어 있어 전력 인프라의 효율적 사용을 저해하였다. 이들 분산된 체계와 수많은 관련 기업들 간의 관계를 조정하기 위하여 주정부와 연방정부 차원에서는 각종 법률과 규제 조치, 그리고 이를 수행하기 위한 기구와 조직들을 설치함으로써 애초 예상에 없던 많은 내부적 비용을 잉태하게 되었으며, 다른 한편 관료기구의 비대화와 관료주의가 잉태할 수 있는 토양을 제공했다고 할 수 있다.12) 이 같은 조처들에도 불구하고, 본문에서 보았듯이 여전히 전력공급의 안정성을 기하지 못하고 있으며,13) 참여하는 민간 기업들 내에선 점차 독점그룹이 형성됨으로써 애초 신자유주의 조치가 의도했던 것과는 정반대의 결과를 낳고 있다고 보여진다. 즉 발전시장(도매시장)과 배전시장(소매시장) 각각에 있어 다수의 사업자들의 참여를 통해 처음에는 ‘경쟁’이 형성되더라도, 자본주의 시장은 이 같은 초기 경쟁은 필연적으로 ‘독점’을 낳는다는 점을 보여준다. 예컨대 캘리포니아 발전시장의 경우 3대 전기사업자(‘엘런 회계부정 사건’으로 유명한 엘런사는 그중 하나이다)들이 사실상 과점을 형성하여 상호 단합을 통해 전력요금 결정에 대한 영향력을 형성하였다. 심지어는 이들이 담합하여 예비전력 부족으로 인한 ‘정전사태’를 유도했다는 혐의까지 받고 있다. 이리하여 전기요금 인상 제한에 묶여 있는 배전부분의 기업들은 약자가 됨으로써 파산사태를 맞게 되었으며, 캘리포니아 주정부가 직접 구매자로 나서 발전 기업들을 상대할 수밖에 없는 상태가 되었다. 결국 미국 전력시장은 정부 대 공급자(민간 전력사업자)의 관계로 다시 전환되었으며, 양자는 ‘정보비대칭’ 속에 끝임없는 신경전을 벌이면서 협상을 해야 하는 ‘제도비용’을 안게 되었다.
이러한 상황은 ‘시장’을 과신하고 그 기능을 지나치게 과대평가한 결과이며, 다른 한편 전력산업의 ‘공공재’로서의 성격을 간과한 탓이다. 애초 기술적으로, 그리고 범위의 경제 측면에서 긴밀하게 연계되어 있는 발전과 송배전을 분리하려는 시도부터가 문제였다. ‘전력’은 현재 인류에 있어 가장 기본적이고 중요한 에너지원으로서, 일반인과 기업을 막론하고 모든 사회 활동의 기초가 된다. 이 때문에 그 공급에 있어 조금이라도 차질이 생겨서는 안 된다는 점을 감안한다면, 가장 이상적인 방식은 그것을 가장 잘할 수 있는 단일 사업주체가 이 모든 과정을 책임지는 것이다. 또 사업의 공익성과 자연독점적 성격을 고려한다면 당연히 ‘공기업’이 그러한 역할의 적임자이며, 그럴 경우에만 위의 불필요한 ‘제도비용’ 문제도 효과적으로 해결할 수 있다.
계속되는 <공기업시리즈> 후속 편에서는 성공적인 공기업 개혁을 통해 신자유주의와는 다른 방향의 선택을 한 국가들(싱가포르, 중국)의 사례를 알아보기로 한다. (공기업시리즈 4부 끝)
[본문 주석]
1) 이하 미국 전력산업 민영화 관련 내용은 특별한 언급이 없는 경우 주로 다음 자료를 참고함.
백정수,‧ 박석희, 2011년, <공기업 민영화 성과평가 및 향후 과제>, 재정조세연구원, pp.437. 439, 440.
2) 에너지정책 연구원, 2015.7.3, “미국 전력산업 현황 및 정책”, <세계 에너지시장 인사이트> 제15-25호, p22.
3) 대부분 전기사업자(utilities)는 3개 연계 시스템을 통해 최소한 1개 이상의 다른 전기사업자의 송전망과 상호 연계되어 있으며, 전력도매거래는 대부분 상호 연계된 이들 전기사업자 간에 이루어진다.
4) “2000년에 접어들면서 이들 회사가 전력공급예비율을 가지고 장난을 치면서 사달이 났고 급기야 전력의 도매요금이 폭등했다.” (김광기, “전력 민영화, 뒤집는 미국”, 경향신문, 2016년7월3일자)
5) 캘리포니아의 전력 공급은 과거에 PG&G 등의 3개 민간회사가 7할을 담당하면서 독점하면서 전력의 발전·송전·배전의 수직적인 통합 형태를 구축하였었다. 그러나 1992년 제정된 ‘에너지정책법’ 에 의해 전력도매 시장의 경쟁을 도입함에 따라 이 같은 통합형태가 와해되었으며, 캘리포니아 주정부는 화력발전소를 엔론, 미란트, 릴라이언트 등에 매각함으로써 1998년 전력의 민영화를 완료하였다.
6) <공기업 민영화 성과평가 및 향후 과제>, p441. 더욱이 캘리포니아와 인근 지역을 연결하는 송전능력도 최대 8,000MW에 지나지 않아 전력수급 상황을 개선하기에는 충분하지 않았다.
7) 이는 미국의 송전 체계와 관련이 있다. 지역송전기관/독립시스템운영자는 회원제에 기반 한 독립적인 비영리 기관인데, 현재 미국(북미)에는 7개(10개) 지역송전기관/독립시스템운영자가 존재하며, 이러한 기관이 없는 州에는 수직적 통합 형태의 전기사업자(utilities)가 전력시스템을 운영하도록 되어 있다. (“미국 전력산업 현황 및 정책”, 2015년, p25)
8) 김광기, “전력 민영화, 뒤집는 미국”, 경향신문, 2016년7월3일자. 인용문 중 굵은 글씨 강조는 인용자에 의한 것임.
9) 영국은 구조개편 이후 발전원가가 하락하고, CCGT(복합가스터빈)의 건설비용은 22% 정도 하락했으나, 전력 POOL의 가격은 반대로 20% 상승되어 발전회사의 이익이 크게 증가한 반면 소비자 이익은 미미하였으며, 민간사업자들은 오로지 이익 극대화만이 목적이었음으로 공기업처럼 저소득층에 대한 정책적 배려를 하지 않았다. 그리하여 1998년에는 93만 명의 저소득층이 전기요금을 감당하지 못하고 스스로 전기를 끊는 상황이 발생하였으며, 설비투자의 감소로 공급 안정성을 위협하였다. 결국 발전회사는 이익이 증가하고 정부는 재정확충이 가능해진 대신, 국민에게는 전력요금 인상이라는 결과를 낳았다. 또 경쟁구조의 미완성으로 인수합병을 통한 발전/배전의 수직적 결합이 확대되어 소수 기업에 의한 독과점 형태로 회귀하는 양상도 벌어졌다. (<공기업 민영화 성과평가 및 향후 과제>, pp426-428)
10) <공기업 민영화 성과평가 및 향후 과제>, pp443-444.
11) 이상, 위의 책, pp419-420 참조.
12) 다음 사항 참조. “미국의 전력시스템은 매우 분산화되어 있으며, 전력시장 및 규제환경 또한 극도로 다변화되어 있음. 연방정부 차원과 주정부 차원의 규제당국은 서로 다른 책무를 담당하고 있으며, 주간 전력거래의 전통이 매우 제한적인 특성이 있으므로, 연방정부 차원의 조정작업이 요구됨.
- 공급안정성 관련 규제 및 시장의 분산화 문제를 해결하기 위해 밸런싱 영역( balancing areas)의 전력 수급을 제어하는 규제당국을 통합하는 방안을 고려할 수 있음.
- 연방정부는 공급안정성을 보장하는 일관성 있는 규제체제 확립을 이해 지역 및 주정부와 협력을 지속해야 함.”(에너지정책 연구원, 2015.7.3., “미국 전력산업 현황 및 정책”, <세계 에너지시장 인사이트> 제15-25호, p32.)
13) 다음 사항 참조. “시장자유화 이후 민간사업자들은 도매시장의 가격변화에 민감하게 반응을 할 수밖에 없다. 그러할 때, 최근 세계적인 경기침체로 인한 전력수요 감소와 이에 따른 도매시장의 전력가격 하락으로 향후 설비투자가 축소될 수 있다는 우려가 있다. 결국 시장 경쟁체제에 의존할 경우 전력시장이 같은 불안정성이 계속 노출되게 된다는 것이다. (거기에다 미국 민간사업자들은 주로 국내 셰일가스 개발로 가스발전을 중심으로 설비투자를 증대시키는 경향을 보여 가스가격에도 영향을 받게 되었다.) 도매시장 가격 하락으로 전력회사들의 설비투자비 회수와 신규 발전설비 투자에 대한 유인이 감소함에 따라 각국은 설비용량에 대한 보상체계 도입 개선 등 다양한 설비투자 유인책을 검토하고 있는데(용량시장 등) 결국 정부지원이 어떤 형태로든 결합되어야 하는 상황이다.” (에너지정책 연구원,2014.10.3,“최근 주요국 전력산업 구조개편 동향과 시사점”, <세계 에너지시장 인사이트> 제14-35호, p11)