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이하에선 이 시기 서구에서 진행된 공기업 민영화 중 몇 가지 대표적 사례를 들어 당시 진행된 민영화에 대한 인식의 심화를 기하도록 한다.

1) 영국의 철도민영화

영국 대처정부는 석탄, 전력, 석유, 항공 등 초기 공기업에 대한 민영화에서 일정한 성과를 거두자 이제 철도부문으로 까지 민영화사업을 확대하였다. 철도는 공공산업이자 전형적인 네트워크산업으로 자연독점을 대표하는 업종 중 하나이다. 이런 부분에까지 시장경쟁체제를 도입한다고 하는 것은 당시 신자유주의적인 시장숭배가 어느 정도였는지를 보여준다. 철도부문 민영화는 이제 시장만능주의가 어느 영역까지 통할 수 있는지를 보여주는 시금석이 되었다. 하지만 이후 결과가 말해주듯 철도민영화가 실패로 드러나면서 시장만능주의 신앙에도 금이 가기 시작했다.

영국의 철도국유화는 처음 1948년 노동당 애틀리(Attlee) 정부에 의해 실시되었다. 영국 철도국이 직접 통일적으로 경영관리를 시작했는데, 점차 국유철도회사는 장기간 투자 부족으로 설비가 노후화하고 서비스의 질량이 날로 저하되어 심각한 적자 상태를 초래하였다. 이 때문에 정부의 부담이 커졌는데, 보수당정부는 이 같은 무거운 재정적 곤란을 탈피하기 위해 1992년 7월 철도계통에 대한 민영화 백서를 발표한다.¹⁾

영국 정부가 철도민영화 정책을 실시하는데 있어 직면한 가장 큰 곤란은, 민영화 이후에 민간 독점이 국가 독점을 대체하는 것을 어떻게 피할 수 있느냐는 것이었다. 이 문제를 해결하지 못한다면 경쟁을 통한 효율 제고라는 애초의 목적에 도달할 수 없게 된다. 만약 민간 독점을 방지하려면, 반드시 철로를 나누어 매각함으로써 여러 회사가 서로 경쟁하는 국면을 조성해야 한다. 그러나 이렇게 되면, 어떻게 열차 시간을 정확히 맞출 수 있는지, 그리고 비인기 선로 운영 등의 문제를 해결하기가 어렵게 된다. 이런 객관적인 어려움 때문에 영국 철도민영화는 다른 분야보다도 비교적 늦게 시작되었으며 진척 또한 느렸다.

영국 정부가 철도민영화를 위해 채택한 정책은 먼저 철도운영 부문과 철도‧통신 등 기초시설 부문을 분리한 후, 전자는 여러 회사로 나누어 매각하고 후자는 잠시 정부 수중에 보류해 두는 것이었다. 민영화된 철로와 시설을 하나의 민간회사가 경영하고, 기관차 차량의 운영은 여러 민간회사가 경영하도록 하였다. 그리고 정부는 하나의 전문 관리 기구를 설립하여 각각의 민간기업의 경영자격을 심사하고 철도특허영업증 발행을 책임짐으로써, 공평하고 질서 있는 경쟁을 보장하도록 하는 것이 민영화 계획의 기본 골자였다.²⁾

‘철도법’(1993년)이 발표된 후, 영국철도회사(Railtrack, 레일트랙)는 적극적으로 민간부문의 자본을 물색함으로써 가능한 단기간 내에 철도망과 기초시설의 개선을 이루고자 하였다. 정부는 철도회사를 시장에 공개하고, 영국증권거래소에서 채권을 발행하여 자금을 모집하는 것을 허락함으로써 이 계획이 1996년까지 모두 완성될 수 있도록 하였다.

이와 동시에 영국철로회사(British Rail)는 철로의 운영을 맡아 자신의 화물과 여객 업무를 조정하였다. 기차 운영을 25개 단위로 나누어 철로망 민영화의 기초를 닦았다. 1994년 보수당정부는 3개의 신 철로화물회사를 설립하였으며, 1995년 말 그것들을 민간부문에 매각하여 경영토록 하였다. 이들 3개 회사는 웨일즈지역-스코틀랜드지역의 철로화물회사, 동북부지역의 철로화물회사, 동남부지역의 주요간선 철로화물회사였다.

이리하여 민영화 이전에 영국철도공사(British Rail: BR)라는 하나의 조직으로 운영되던 철도 산업은 인프라시설과 운송부분이 분리되어 1개 선로 회사(레일트랙), 25개 여객운행 회사, 3개 화물운송 회사, 3개 열차임대 회사, 13개 유지·보수 회사 등 100여 개 이상의 회사로 분할되었다.

영국 정부는 정부의 경제기능을 발휘하는 것이 매우 중요하다는 점을 인식하고, 다시 두 개의 정부기구를 설립하여 각각 역할을 분담하여 철로운영을 감독하도록 하였다. 하나는 ‘여객철도계약관리청’(Office of Passenger Rail Franchising, OPRAF)인데, 특허권의 배분과 관련한 담판을 책임지며 권한 부여와 운영을 감독하도록 하였다. 이 기구는 또한 철로를 관리하는 민간 경영자 서비스를 구속하는 명확한 표준을 제정하고 제시하였다. 예컨대 ‘여객서비스 표준’에 따르면, 각 철로의 경영자는 반드시 최저 서비스표준에 도달해야 하며, 첫차와 막차는 제시간을 지켜야 한다. 또 러시아워 시간의 운송에 대응할 수 있는 충분한 능력을 갖추도록 규정하고 있다.

다른 하나의 정부기구는 ‘철도규제청’(Office of the Rail Regulator, ORR)이다. 그 임무는 새로운 철로운영자와 경영협의를 진행하고, 기업들에게 면허증을 발행하며, 철로사용자(여객)의 이익을 보호하는 것이다. 2001년에 설립된 ‘철도전략공사’(Strategic Rail Authority: SRA)는 OPRAF(여객철도계약관리청)의 기능을 대신하고 투자, 프랜차이즈 관리, 철도운행감독, 여객보호, 화물운송관리, 통합교통시스템 구축 등 철도의 장단기 발전전략을 담당하고 있다.³⁾

이렇듯 기존 단일한 공기업에 의해 관리되던 영국철도를 여러 개로 쪼개어 시장경쟁을 유도하는 한편, 정부 전담기구를 통해 민간기업 경쟁을 감시하고 관리함으로써 효율과 공익 두 가지 목표를 모두 달성코자 했다. 그렇다면 이런 영국 정부의 의도는 어느 정도나 실현되었을까?

기대와 달리 영국철도는 민영화 이후 열차추돌과 탈선에 의한 사고는 이전에 비해 감소하였으나, 열차사고에 의한 사망자 수는 증가한 것으로 나타났다.⁴⁾ 예컨대, 1997년 런던 서부 사우스홀에서 사고가 발생해 7명이 사망했는데, 비용을 아끼려고 자동 열차보호장치를 설치하지 않았던 게 주요 원인이었다. 1999년 런던 패딩턴 역 근방에서 열차가 충돌하여 31명이 생명을 잃었는데 이는 신호 시설이 부족했기 때문이다. 2000년에는 하트필드 근방에서 열차가 전복해 4명이 또 목숨을 잃었다. 사고 조사 결과 레일트랙으로부터 외주 업무를 맡은 유지·보수 회사가 비용을 아끼기 위해 선로 균열을 방치했다는 사실이 드러났다. 결국 영국 정부는 대대적인 선로 보수를 명령할 수밖에 없었으며, 철도 모국인 영국 국민들은 2000년 겨울 내내 철도대란을 겪었다.⁵⁾

이렇듯 민영화 이후 거의 매년 발생한 큰 사고는 가장 안전한 육상교통 수단이라고 간주되던 철도수송의 안정성을 크게 훼손시키면서 여객들의 신뢰를 상실하는 계기가 되었다.

서비스의 질 역시 나아지지 않았다. 서비스의 질적 수준을 보여주는 대표적 지표는 열차운행의 ‘정시성’과 ‘신뢰성’이다. 이런 지표들이 민영화 이후 오히려 악화된 것으로 나타났다. 정시성은 열차스케줄에 의해 지정된 시간에 맞춰 도착하는 열차가 얼마나 되는지를 조사하는 것이다. 1998년 90%를 보인 정시성 지표는 2003년에는 80% 이하로 낮아졌으며, 특히 장거리 수송의 경우에는 70% 정도로 크게 떨어졌다.⁶⁾

마침내 민영화된 지 8년 만인 2002년, 철도를 공공 소유로 되돌리라는 시민들의 요구가 거세지자 노동당 정부는 ‘철도 시설’을 재공공화 하는 조처를 취하게 된다. 물론 철도 시설 관리를 독점했던 레일트랙사의 경영위기도 한몫 작용하였다. 2000년 10월에 하트필드 열차 탈선사고와 홍수피해에 따른 수입 감소, 운영회사의 손해배상 청구, 수리비 등 대규모의 비용발생에 따른 연속적인 경상수지 적자로 ‘레일트랙사’가 법정관리 상태가 되었던 것이다. 이러한 ‘레일트랙사’를 2002년에 ‘네트워크 레일’(Network Rail)이라는 비영리 정부보증기업(사실상 정부기업)이 관리함으로써, 비록 부분적이지만 민영화된 철도시설을 다시 국유화하게 됨으로써 민영화된 영국 철도산업은 큰 위기를 벗어나게 되었다.⁷⁾

이후 사고는 대폭 줄어 들었다. 레일트랙이 운영하던 1994~2002년 동안 사망 사고가 6회 발생해 총 56명이 희생되었으나, 네트워크레일이 책임을 맡으면서 사망 사고는 2004년과 2007년 2회뿐이고, 희생자도 7명으로 감소했다. 네트워크레일이 유지·보수 업무를 직접 담당하자 거래 비용이 줄고 효율성도 증대되어 연 4억 파운드(약 8000억원)씩 비용이 절감되는 것으로 나타났다.⁸⁾

이제 남은 것은 철도운행부문이다. 여전히 여객과 화물의 운송이 수십 개 민간회사에 의해 이루어지고 있는데, 영국은 2010년 현재 여객 수송의 91%를 민간회사에 의존하고 있다. 이는 유럽 국가 대부분이 완전 공영으로 여객 철도를 운행하는 것과 비교된다. 그 결과 영국은 유럽에서도 철도 요금이 비싸기로 악명이 높다. 아래 인용문은 그 같은 사정을 잘 보여준다.

“민영화 이후 철도 요금은 더욱 올랐다. 지금 일반 승차권이나 정기권 요금 모두 유럽에서 최고 수준이다. 고속철도의 경우에는 거의 2배에 달한다. 그런데 정부 보조금도 증가했다. 공공 철도가 아닌 민영 철도에서는 주주 이윤이라는 새로운 비용이 발생하기 때문이다. 철도가 완전 민영화된 1997년 이후 2010년까지 내셔널익스프레스, 스테이지코치 등 5대 철도 여객운행 회사가 얻은 배당금만 20억 파운드(약 4조원)에 달한다.”⁹⁾

이상에서 살펴본 대로 영국의 철도민영화는 철도산업이 마땅히 담당해야 할 안정성을 해치고 높은 사고율을 초래함으로써, 철도가 오히려 위험이 높은 교통수단으로 전락하도록 하였다. 또 민간기업 간의 경쟁을 통해 기대했던 높은 서비스도 정시성이 떨어지고, 여객운임 가격이 오르는 등으로 기대할 만한 성과를 달성하였다고 보기 어렵다. 거기에다 정부 보조금이 증가한 것을 보면, 과거 철도 민영화의 중요한 원인 중 하나였던 경영적자로 인한 재정 부담을 줄이는 문제 역시 해결하지 못한 것을 알 수 있다.

결국 영국의 철도민영화는 실패했다고 평가할 수밖에 없다. 2006년 7월 그것을 앞장서서 추진했던 보수당은 상하 분리와 함께 추진된 철도민영화가 너무 작은 회사로 분할되어 철도비용이 상승했고, 이로 인하여 사고 등 여러 가지 문제점이 발생했다고 하면서 영국의 민영화정책에 대한 과오를 인정하였다.¹⁰⁾

영국 철도민영화가 실패한 원인을 따지자면 다음과 같다.

첫째 ‘시장’에 대한 지나친 맹신을 들 수 있다. 영국정부는 ‘민영화 이후 민간 독점이 국가 독점을 대체하는 것을 어떻게 피하느냐’에 지나치게 신경을 쓴 나머지, 원래 하나의 조직으로 운영되던 철도 산업을 100여 개 이상의 회사가 참여하는 사업으로 분할시켜 버렸다. 이는 그야말로 민영화를 위한 민영화, 시장화를 위한 시장화의 ‘억지 조치’에 다름 아니다. 즉 시장 경쟁구조를 만들기 위해 업무상 상호 긴밀히 연관되는 것을 억지로 분리하고 쪼갬으로써 부작용을 초래했던 것이다. 이 같은 정책은 오직 ‘시장이 국가보다 유효하다’는 맹목적 신앙에 기초할 때만 성립할 수 있다. 즉 이렇듯 분할에 따른 ‘비용’이 일정 정도 따르더라도, 그것은 국가 수중에 있을 때의 비효율보다는 낫다는 믿음에 기초한 것이다. 이리하여 ‘경쟁’은 목적이 아닌 수단에 불과함에도, 그 같은 수단이 어느새 목적이 되고 ‘공공복지 증진’이라는 근본 목적을 대체하였다.

둘째, 애초 자연독점 분야인 철도산업에 경쟁 체제를 도입해서 효율성을 올린다는 주장 자체가 기술적으로도, 또 서비스 등 제 측면에서 볼 때 하등의 근거가 없다는 점이 확인되었다. 네트워크산업의 특성상 철도 시설의 소유는 단일기업 체제 (처음 ‘레일트랙’에서 나중에는 사실상 공기업인 ‘네트워크 레일’)로 독점되었으며, 여객 운영에 있어서도 동일한 노선에 두 개의 민영 철도가 경쟁하는 것이 사실상 불가능하였기에 ‘지역 독점체제’로 굳어진 현실이 그 점을 입증해준다. 결국 우려했던 국가독점 대신 민간독점이 들어서게 되었으며, 이는 신자유주의에 대한 맹신의 필연적 결과라 할 수 있다.¹¹⁾

종합하면, 이상의 영국 철도가 주는 교훈은 “공공서비스는 공적 영역에서 관리되어야 제대로 국민을 주인으로 섬길 수 있다는 사실”이다. 만약 “공공기관에 문제가 있다면 민영화 미신을 따르기보다 공공기관을 서민의 벗으로 자리 잡게 하는 내부 혁신이 정공법”이라는 것이다.¹²⁾

그런데 단지 공공서비스 영역에서만 이런 결론이 유효할까? 영국 철도민영화 사례에선 이 정도 결론을 도출하는 것으로 우선 만족하기로 하자.

[본문 주석]

1) 이하 영국 철도민영화 중 객관 사실 관련한 내용은 주로 이하 자료를 참고 하였음. [중]罗红波，戎殿新 주편집, 2000년, <서방공유기업대변혁>, pp250-254.

2) 위의 책, p251. 이리하여 국영 영국철도(British Rail: BR)는 기본적으로 인프라시설과 운송부분이 분리되었는데, 이는 철도민영화보다 앞서 추진된 국영 영국가스(British Gas)와 전기, 통신 등 일련의 네트워크 산업의 민영화 정책의 경험을 되살려 시설과 운영을 분리함으로써 운영부분에 완전경쟁을 도입하려는 의도였다.

3) 김우호, 2004.12.,“영국철도 민영화 정책평가의 교훈”, 해양수산동향 vol1164, p3.

4) 위의 글, p4.

5) 오건호, “영국 철도 민영화 왜 실패했을까”, 시사인,2011.04.18.

6) 김우호, p4.

7) 위의 글, p3.

8) 오건호, 위의 글.

9) 오건호, 위의 글. 물론 민영화되기 전에도 철도 요금은 높았다. 철도는 산업 특성상 요금 수입으로 원가 보전이 어려워 정부 보조금을 필요로 한다. 하지만 국영철도 시절 영국철도가 정부로부터 받은 보조금은 전체 수입의 20%에 머물렀다. 다른 유럽 국가의 철도들이 전체 운영비의 50% 이상을 보조금으로 충당하는 것에 비하면 턱없이 부족한 수준이었기에 그만큼 영국 철도 요금이 비쌀 수밖에 없었다. (오건호)

10) 백정수• 박석희, 2011.12, <공기업 민영화 성과평가 및 향후 과제>, 재정조세연구원, p451. 이와 함께 다음 사항도 함께 참고할 필요가 있다.“여객수송실적은 경제성장에 따른 자가용 이용률의 증가와 같은 부정 요인에도 불구하고 민영화 이후에도 지속으로 증가하여 민영화의 주된 목적 하나를 달성했다고 볼 수 있겠다. 영국철도에 대한 재정지원은 중앙정부, 도시권 교통공사(Passenger Transport Executives: PTEs)에 의해 주로 이루어지는데 이러한 전체적인 재정지원은 민영화 이후 감소되었다. 다만, 중앙정부의 재정지원은 감소하는 반면 지방정부(PTE)의 지원과 화물에 대한 정부지원은 지속적으로 증가하고 있다.” 김우호, 위의 글, p4.

11) 영국정부는 ‘철도규제청’과 같은 기구를 설립하여 철도를 관리하는 민간 경영자 서비스를 구속하는 표준을 제출하였다. 이는 정부 기구가 규칙을 제정하고 관리 감독하는 표준 하에서 다수 민간기업들의 경쟁적 참여와 운영을 유도하고자 하는 시도였다. 그러나 철도와 같은 자연독점 사업에 대한 관리감독은 이 같은 ‘규장’ 제도만으로는 해결 할 수 없다는 것이 이후 영국 철도의 부정적 결과를 통해 입증되었다. 이 같은 기구들은 한편에선 관료기구의 팽배화로 번잡한 절차와 함께 관료주의를 낳고, 다른 한편에선 민간회사들을 외부에서 감독하고 시장 경쟁을 촉발하여 효율성을 제고하는 데 있어서도 ‘정보비대칭’의 문제 때문에 큰 성과를 기대할 수 없다.

12) 이상 인용문은, 오건호, 위의 글. (인용문 중 굵은 글씨 강조는 인용자에 의한 것임)