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‘노점관리대책’은 협치를 통한 합의 기구라 할 수 있는 ‘상생위원회’를 구성하는 것에서부터 출발한다. 그리고 ‘실태조사’를 실시하여 노점상의 실체를 확인하고, ‘노점상 집단 이주 및 특화 거리’ 조성사업으로 이전 배치하게 된다. 간단하게 설명하면 끝날 문제지만 이러한 사업방식은 매우 다양한 방식으로 복잡하게 변형되어 거리에서 집행된다. 문제는 무엇보다 자치단체와 노점상간의 신뢰하기 어려운 서로의 벽을 넘어서지 못하고 있기 때문이다. 이번 글은 「도로법」과「도로법 시행령」 및 「서울특별시 도로점용 허가 및 점용료 등 징수조례」 등에 입각해 노점관리대책이 구체적으로 어떻게 거리에서 적용되는지 특히 강요되는 ‘규범과 규제’ 속에서 가혹하게 배제되는 노점상 현실을 살펴보게 될 것이다.

1. 노점상 좌판 크기 규제

노점상은 시각적으로 거리에서 장사하고 있기에 그 규모와 크기는 오랫동안 규제의 대상이었다. 서울시는 노점관리대책에 따라 좌판 크기를 가로 2m×세로 1.5m의 기준안을 제시하고 있다. 지역마다 차이가 있지만 마차는 이동이 가능해야 하며, 보도상 통행여건과 공공시설물 배치 그리고 주변상인과의 이해 충돌 등을 고려하여 ‘도로점용허가’의 타당성을 검토하여야 한다. 그리고 점용면적으로 3m× 2.5m 이상의 크기를 넘지 말아야 하며 이 기준을 초과하면 기업형으로 규정하고 있다. 위와 같은 안이 나오기 전에는 ‘기업형 노점상’이란 뚜렷한 기준이 마련되지 못하고 각 기초자치단체에서 자의적으로 적용되었으나, 2007년 서울시에서 본격적으로 노점관리대책을 추진하며 위와 같은 크기의 규격과 기준안을 제시하고 있다. 당시 서울시 담당 공무원은 기존 노점상 반발이 예상되지만, 규모를 소규모로 제한하는 데 따른 자연감소가 이루어질 것이며, 서울시민의 지지를 끌어낼 수 있을 것이라는 입장을 견지하고 이러한 판단은 현재까지 고수하고 있는 듯하다. 하지만 다음과 같은 맹점이 있다.

2. 노점상 먹 거리 음식 품목 규제

문제는 일단 합법적으로 검토되어야 할 사안이 있다. 서울시에서 합법적으로 운영되는 가로 가판대 제7조 2항에 따르면 “음식물을 조리하여 판매하는 행위는 원칙적으로 금지가 되어 있으며 (단, 가로 판매대의 운영자는 전기조리기구를 이용하여 보온을 해야 하는 핫도그, 햄버거, 샌드위치 및 조리되어 나온 김밥의 판매행위만 사전 승인이 있는 경우 판매를 허용)”하고 있을 뿐이다. 2009년 경기도에서 초기 조례안을 만들었던 광명의 노점조례 안 제10조 2항 2호에 따르면 ‘음식을 조리하여 판매하는 행위’ 일절 금지. 액세서리, 의류 잡화, 과일, 채소, 간단한 가열 음식은 별도 세부기준 마련. 이 밖에 유사한 대책 마련 시 관계자는 ‘허가 품목이라도 인근 상가에서 반대할 때에는 판매를 허용하지 않을 방침’으로 되어 있다. 이 밖에도 길거리 음식물에 대한 식품위생검사, 취급자 위생 기준․건강검진 및 실명제, 취급 품목 지정 등‘식품위생법’을 근거로 세세히 주문하고 있다. 위와 같은 법 기준은 노점상 먹을거리 음식뿐만 아니라 합법적으로 운영되는 가로가판대, 푸드트럭 등이 모두 식품위생법에 저촉된다고 볼 수 있다. 하지만 구체적으로 법이 집행될 때는 단속 대상을 선별하여 집행의 대상에서 제외되거나 단체로 조직된 노점상의 경우 집중적인 표적 단속으로 악용된다. 노점관리대책을 둘러싸고 위와 같이 법적 흠결을 가지고 있기에 식품위생법 등 법률에 대한 전면적인 검토와 수정 없이는 법의 형평성과 실효성은 계속 문제가 되고 있다.

3. 노점상 장사시간 규제

다양한 규제 사안 가운데 장사시간에 대한 제한 역시 눈여겨볼 대목이다. 1989년 절대금지구역과 상대금지구역을 만들면서“노점상은 불법이므로 지속해서 단속하고 정비하며 영업을 24시간 금지하는 52개 지역에 절대금지구역을 설정한다. 대신 영업으로 많은 노점상이 이를 통해 생계를 유지한다는 점과 도시기능 및 도로 사정을 고려하여 오후 6시부터 자정까지 허용하는 82개의 상대 금지구역 설정하고 24시간 노점을 관리하도록 한다”

하지만 이와 같은 대책은 노점상의 강력 반발로 10년도 채 안 돼 점차 유명무실 되었다.

서울시에서 일방적으로 결정하고 노점상의 처지와는 무관하게 밀어붙이기식 대책의 실패 사례가 되었지만 가령 서울시 종로 노점상의 경우 오후 4시 이후에 장사하도록 규정하고 있으며, 부산시 동구는 오후 9시에서 다음날 새벽 7시로 정하고 있는 등 현재까지도 일부 지역에서는 다양하게 응용하여 진행되고 있다.

4. 노점상 거주지 규제

조례는 지방자치단체의 자주 입법이기 때문에 해당 지역주민에게 효력을 갖는 문제가 발생한다. 광명의 제4조 3항에 따르면 “점용허가는 신청일 현재 광명시 관내에 주민등록을 두고 거주하는 사람으로 하되"로 되어 있으며 고양시 역시 고양에 거주하는 사람으로 정하고 있다. 한편 초기 서울시 상생위원회도 거주지 제한이 불가피하다는 입장이었다. 자치구 주민의 입장에서는 세금으로 관리되고 있는 도로에 다른 지역주민들이 들어와 장사하는 것에 대한 불만이 클 것이란 것이었다. 해당 자치구 주민에게만 등록을 허용할 경우 영업 허용하는 데 따른 정치·행정적 부담이 없고, 관리하기도 쉬우며, 지역사회의 지지를 쉽게 끌어낼 수 있다는 논리였다. 하지만 노점상이 허가받기 위해 꼭 해당 자치단체에 거주해야 한다는 것은 일부 저소득층이 밀집한 자치구의 경우 상권이 형성되지 않은 곳에서 불가피하게 장사해야 한다는 모순이 발생한다. 이밖에도 거주이전의 자유와 직업선택의 자유를 침해하는 등 노점상을 하나의 직업으로 인정하지 않는 것으로 관리와 통제로 대상화시킨 전형적인 탁상행정이라 볼 수 있다.

5. 노점상 재산규제

다음 규제안으로‘재산조사’는 노점상 자격논란과 더불어 이 시대 ‘가난한 사람’을 어떻게 규정할 것인가? 라는 기준에서부터 많은 논쟁이 있어 왔다. 광명시의 경우 재산 2억 기준으로 제4조 3항 “……. 본인과 배우자 소유의 부동산, [국민기초생활 보장법 시행규칙] 제3조 1항 1호 규정에 따른 임차보증금 및 제3조 1항2호 규정에 따른 금융재산을 합하여 2억 원 미만인 사람만 허가할 수 있다.

한편 2017년 서울의 노원구 운영 규정을 살펴보면 재산 소유액은 시설물 운영자 또는 배우자의 건강보험료 납부명세와 주택임대차 계약서로 파악하고, 재산 소유액은 시설물 운영자 본인 및 배우자 소유의 부동산과 금융재산을 조회하여 합산한 재산총액에서 금융기관의 융자금 및 사채 금액을 제외한 재산액으로 가구원 2인 이하 2억으로 산정한 바 있다. 다만, 사채의 경우 공증인이 작성하는 증서 등 객관적인 입증자료에 따라 최고 1억 원까지 재산 소유액에서 제외할 수 있다.

이에 대해 노점상 단체는 3억으로 상향 조정하고 신규노점의 경우 기준을 저소득층으로 위기 가정의 세대주 및 배우자(국민기초생활 보장수급권자, 등록 장애인, 국민건강보험공단 등록 중증환자 배우자, 2자녀 이상 다둥이, 한 부모, 다문화 및 위기 가정, 기타 저소득층)로 할 것을 주장하였지만 끝내 합의에 이르지 못했고 서울시 가이드라인에서도 재산 문제는 현재 제외되어 있는 상태다.

6. 노점상 기간제한과 계약 갱신

노점 운영 기간 제한과 계약갱신에 대해서도 대부분의 자치단체는 “점용허가 기간 1년 이내로 하며, 연장할 수 있는 것으로 되어 있다. 대신 점용허가 갱신의 제한은 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 점용허가를 갱신하지 아니한다 로 되어 있는데 첫째, 운영자가 사망하였을 때(배우자 승계 시 제외) 둘째, 점용허가의 권리나 의무를 양도하였을 때

그리고 제소 전 화해조서를 제출하지 아니하였을 때 등으로 되어 있다. 한편 가판대의 경우 제3조 4항 “1년의 범위 안에서 2회에 한하여 갱신 허가하되…….”로 되어 있다.

경기도의 경우 고양시는 1년 단위로 계약하여 조정 ‘협약사항 이행, 위생 상태, 점용료 납부 여부 등 조사 후 재연장 여부 검토’ 하는 것으로 되어 있다. 부산 동구는 현 대상자로 노점영업을 한정하고 가족 또는 친지들에게 대물림 금지하는 것으로 되어 있다. 그러나 허가를 받지 아니하고 도로를 점용하는 경우에는 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처하며, 변상금이 부과된다. 그리고 대부분 3차례 이상 규제안을 어겼을 경우 점용허가 대상에서 제외된다.

광명시 도로 구역 영업 물 시설 관리 등에 관한 조례에 따르면 허가를 받은 사람은 [광명시 도로 구역 영업시설물 관리 등에 관한 조례]에 따라 점용료를 납부하여야 하며, 허가 면적을 초과하여 점용한 경우에는 300만 원 이하의 과태료가 부과된다. 또 허가 기간 중이라도 시장은 공익상 필요한 경우에 허가사항을 변경하거나 허가를 취소할 수 있다. 이러한 조항들은 자의적으로 허가를 취소 당 할 수 있으며, 손해배상 등을 청구할 수 없게 되어 있다.

대부분의 노점상은 기간 제한을 받으며 계약 갱신은 약 1년에서 2년 사이로 이 기간 안에 장사를 허가받는 대신 금지사항과 규제를 준수해야 하고, 이를 어기게 되면 소위 삼진 아웃 등 벌점제에 따라 허가를 취소당하게 된다. 한편 서울시는 2017년까지 1년 단위로 계약하는 것을 골자로 한 '노점상 관련 조례'를 제정할 예정으로 되어 있었지만, 노점상의 강력 반발로 유명무실 되거나 현재 조례는 유보되어 지역 구청의 자의적인 결정사안이 되었다.

7. 신규노점상 배제 및 규제

2019년 7월 17일부터 23일까지 '서울시농수산식품공사' 안 로비를 점거하고 농성에 참여한 송파지역 노점상 이야기도 ‘협의’를 둘러싼 문제와 관련하여 시사하는 바가 크다. 최근 신규노점상에 대한 관의 태도를 엿볼 수 있는 대목이다. 참고로 송파 가락시장은 2009년부터 현대화 사업이 본격 추진되어 1단계 사업인 가락몰 건축이 완료됐고, 도매기능 정상화를 위한 영업권역 분리 그리고 노후시설 재건축, 물류 시설 확충 등을 위해 2025년 완공 목표로 사업이 진행 중이다. 1조 원 정도의 사업비가 투입될 것으로 예상되는데 처음엔 이곳도 '노량진수산시장' 처럼 '복합 문화시설'을 명분으로 일부 체험관과 이벤트 시설 등 불필요한 시설을 유치할 예정이었지만 노점상을 비롯하여 지역 시민사회단체가 강력히 반발하여 중단되기도 했다.

송파지역 노점상을 이끄는 김우성 씨에 따르면 “2015년부터 송파지역 노점상은 서울시농수산식품공사와 가락시장 현대화사업에 따른 대안을 함께 마련해 보자며 협의체를 구성하고 대화를 진행하고 있었습니다. 그러나 최근 서울시농수산식품공사가 노점상 회원을 확대하는 것을 막기 위해 본보기로 상인 두 분을 '식품위생법'으로 고소·고발 조치하는 사건이 발생했습니다. 그동안 조직되지 않았던 많은 상인이 우리 단체에 가입하려 해도 보복이 두려워 단체 가입을 못 하고 있었던 것입니다. 따라서 저희 노점상들은 공사의 사과와 고소·고발에 대한 취하가 있기 전에는 한 발자국도 물러설 수 없습니다.”

그동안 가락시장 현대화 사업을 추진하는 과정에서 비허가 상인 즉 신규 노점상에 대해 장사시간을 제한하는 등 각종 규제로 상인을 쫓아내고 있었다. 따라서 이들을 회원을 조직하는 것을 사전에 차단하려는 의도였던 것으로 보인다. 송파지역의 노점상은 두 명의 노점상 생존권을 위해 일주일간 로비를 점거하고 농성에 들어간다. 그리고 마침내 공사로부터 사과와 고소·고발 취하를 받아냈다.

신규노점상이란 실직과 폐업으로 노점을 시작한 사람뿐만 아니라 점유공간이 없어 이동하는 상인들로 단속에 시달리며 매우 열악한 조건에서 장사하고 있지만, 아직 단체로 조직되지 않은 사람들이다. 노점관리대책의 커다란 문제로 신규노점상에 대한 배제가 전개되고 있다. 2018년 6월 28일 보도환경과에서 제출한 서울시 거리가게 제5조 가이드라인에 따르면 배우자에게만 승계할 수 있으며 재승계는 할 수 없게 되어 있다. 이는 노점상이 늘어나는 것을 막고자 한 의도이다. 최근 경제침체에도 불구하고 노점상이 늘지 않는 이유는 자치단체의 강력한 신규 발생 억제 때문이다. 최근 곳곳에 거리의 CCTV와 전산화된 시스템으로 신규노점상의 진입이 매우 어려울 뿐만 아니라 자치단체에서는 신규노점상과 조직된 기존의 노점상 간에 갈등과 대립을 만들고, 단속의 유예와 협박을 통해 관계를 분리하는 작업을 동시에 진행하기도 한다. 그리고 노점관리대책의 가장 큰 피해자는 조직화 되지 않은 신규노점상이 된다. 대중조직은 회원이 주인이다. 회원을 조직하는 것은 단체 결사의 자유에 해당한다. 송파지역 노점상들의 농성은 상생을 이야기하며 뒤로는 고소·고발로 생존권을 박탈하려는 공사의 행태를 규탄하는 것을 넘어 단 한 명의 상인도 포기할 수 없기 때문이다.

8. 노점상 총량제

노점관리대책의 항목 가운데 ‘노점상총량제’는 노점상 숫자를 일정정도 늘어나지 못하게 묶어 놓는 의미를 갖는다. 위의 서울시 자료에서는 전산시스템을 통한 실태조사와 특화거리 조성 그리고 노점허가제 시행을 강조하며 노점 총량제를 강조하고 있지만, 이 그래픽에는 과태료 부과를 비롯한 직접적인 단속으로 숫자가 감소하는 문제는 은폐되어 있다. 2014년도 과태료 부과액만을 보면 강남구가 1억5637만 원으로 가장 많았고, 중구 1억699만 원, 중랑구 5,958만 원, 마포구 4,238만 원 순이었다. 과태료 외에 식품위생법과 도로 점용료까지 포함하면 두 배 이상 더 집행된 것으로 보인다. 강남에서만 전체 예비비를 포함하면 7억 2천 8백만 원이 넘는 용역비를 책정하고 단속에 사용되었다. 또한, 강남구는 총 1,524건의 노점 단속을 하며 25개 자치구별 단속 건수에서도 압도적인 1위를 차지했다.

2019년 민주노점상전국연합 정책국은 서울지역 일부 구청 홈페이지에 게시된 건설관리과 및 도로관리과 그리고 가로환경과 와 경관디자인과 예산서를 조사한 바 있다. 위 도표에 따르면 각 지자체의 예비비를 뺀 ‘서울지역 단속예산 편성현황’ 예산으로 일부 지자체에서는 예산 감액 현상과 노점 가이드라인 추진과 맞물리는 특화 거리 조성예산 편성이 보인다. 이는 특정 시기에 몰아치는 대집행과 더불어 상시용역을 통해 노점상을 관리하는 방식으로 바뀌고 있다는 것을 엿 볼 수 있다.

2016년 기준으로 서울의 노점 수는 7718개로 2015년 8038개보다 약 300여 개 줄었다. 2007년부터 2016년 연말까지 서울시 노점은 12,351개에서 7,718개로 감축되었다. 이렇게 서울시 노점상 4,633개가 사라졌고 그 비율은 37.5%에 달한다. 2009년 연말부터 2018년 연말을 기준으로 9년간 서울시 노점상은 3,676개 감소했고 감축비율은 35.5%에 달한다. 이를 통해 알 수 있는 것은 노점상의 숫자가 점차 감소를 하고 있다는 것을 알 수 있다.

9. 노점상 가이드라인

이상에서 살펴봤듯이 노점관리대책은 2017년 서울시 노점 조례안으로 구체화 시키려 했으나 노점상과 자영업자의 반발에 부딪히자 조례는 포기하고 기본내용은 유지한 채 ‘노점상 가이드라인’을 제출하게 된다. 하지만 가이드라인은 말 그대로 하나의 지침이나 제한선을 넘어 거리의 노점상에게 매우 강력한 집행기준이 되고 있으며 전국적으로 하나의 기준이 되고 있다.

2019년 7월 19일 동대문역사문화공원역 14번 출구 앞에서는 노점상 집회가 개최되었다. 민주 노점상전국연합 우종숙 지역장에 따르면 “서울 중구청의 관리 규정에 승계는 할 수 없고, 운영자가 돌아가셨을 경우 잔여기간만 운영할 수 있습니다. 물론 이 규정안조차 우리 노점상과 협의 또는 상의 없이 만들어진 것입니다”라고 주장하였다. 마치 노동자의 비정규직화처럼 노점상의 기간제한을 통해 해고가 자유로워지게 된다. 여전히 노점상을 하나의 직업으로 인정하지 않고 규제당하게 되며 노점상은 자신의 생존권을 스스로 지키고 유지하지 못하게 된다.

서울특별시 서대문구 연세로 노점관리 운영 규정(안) 제12조를 살펴보면 “구청장은 운영자가 사망하거나 노점을 운영하지 못할 경우에는 그 직계가족 중 1인이 구청장의 승인을 받아 도로점용 허가를 승계할 수 있다. 다만, 점용허가를 승계한 자의 점용허가 기간은 전 운영자의 잔여기간으로 한다.”로 되어 있다. 이렇게 노점상을 운영하다 운영자가 사망하게 되더라도 ‘직계존비속’에 대해 상속이 안 되고 배후자가 승계를 받더라도 잔여기간만 운영을 할 수 있게 된다. 조례(안)와 동일하게 거주지는 여전히 제한을 받고 자유를 침해당하며, 시간과 품목, 마차 크기와 규격, 운영 시간과 장소 제한을 받게 된다. 이 밖에도 벌점제를 통한 중도 퇴출 즉 삼진아웃제 등 다양한 규제안을 통해 노점상을 실질적으로 감소시키고 있다.

민주노점상전국연합은 2019년 6월 5일 서울시청 앞에서 민주노동조합총연맹과 전국농민회총연맹 등 대중조직이 참여하는 ‘민중공동행동’과 장애인, 홈리스, 철거민 등 가난과 차별에 맞서 싸우는 ‘빈곤사회연대’ 등 수십 개 단체와 함께 ‘노점상 가이드라인 철폐와 자율권 보장’을 촉구하는 기자회견을 개최하였다. 이 자리에서 민주 노점상전국연합 최영찬 위원장은 다음과 같이 주장하였다.

“서울시 노점 가이드라인 역시 대표적인 노점상 생존권 탄압정책입니다. 소수 노점단체를 포섭하여 상생과 협치를 가장하고 비현실적인 규제조치를 통해 수많은 노점상을 배제하는 것이 바로 노점 가이드라인입니다. 민주 노점상전국연합 영등포구 영중로에서 서울시 노점 가이드라인을 적용한 결과 60%의 노점상들이 한순간에 장사 자리를 잃고 말았습니다. 이로 인해 상심한 노점상 한 명이 사망하기까지 이르렀습니다. 서울시는 노점상 가이드라인이라는 가짜 협치를 중단하고 진실로 협치가 필요한 제대로 된 논의를 이제부터라도 시작해야 할 것입니다.”

많은 시민사회단체가 노점관리대책을 둘러싼 문제를 제기하고 있지만, 오히려 서울의 각 구청 노점단속부서는 노점관리현황 및 감축 방식 등에 대해 성공사례를 공유하고 포상을 주고 있으며 전국적으로 지자체끼리 벤치마킹이 활성화되어가고 있다. 규범과 규제라는 현실 속에서 가혹하게 배제되는 노점상은 서서히 소멸해 갈 것인가? 아니면 도시공간 속에서 자신의 자율적인 영업을 침해받지 않고 생계를 유지해 나갈 것인가? 라는 문제에 직면해 있다. 자신의 생존권을 쟁취하면서 우리 사회 민주화 운동에 적극적으로 참여해 온 노점상과 이 운동이 이제 커다란 변곡점과 갈림길에 서 있다 할 것이다.