전체메뉴

공공부문은 통상 중앙행정기관, 지방자치단체, 중앙공공기관, 지방공기업, 교육기관, 이렇게 5개 부문으로 구분된다. 이 가운데 중앙공공기관과 지방공기업을 묶어서 공공기관으로 분류하기도 한다. 이 글에서는 공공기관의 비정규직 현황과 개선과제에 대해 알아본다. 

공공기관 현황과 비정규직 규모

중앙공공기관은 매년 기획재정부가 지정해 고시하고 있다. 중앙공공기관은 시장형 공기업, 준시장형 공기업, 준정부기관(기금관리형, 위탁집행형), 기타공공기관으로 구분되고 2017년 기준 332개다. 개별 기관의 경영현황, 종업원수와 급여 등 경영정보는 알리오시스템(www.alio.go.kr)을 통해 확인할 수 있다.

지방공기업은 지방자치단체 산하 직영사업소, 공사, 공단 등 투자출연기관으로 구성된다. 지방공기업경영정보시스템에 공시된 지방공기업은 2017년 기준 398개다. 개별 지방공기업의 경영현황, 종업원수 및 급여 정보 등 경영정보는 클린아이시스템(www.cleaneye.go.kr)을 통해 확인할 수 있다. 

정부가 공공부문 비정규직을 포괄적으로 조사한 것은 2006년이 처음이다. 이후 지속적인 조사의 필요성이 제기됨에 따라 동일한 조사표를 활용해 매년 조사를 실시하고 있고, 그 결과를 공개하고 있다. 정부의 실태조사 결과는 고용노동부가 관리하는 「공공부문 비정규직 고용개선시스템」(http://public.moel.go.kr)에 공개되고 있다. 현재 2012년부터 2017년까지 6개년도의 조사결과가 게재되어 있다. 이 가운데 2007년 조사는 정규직화 정책에 따른 특별근로실태조사 결과다. 조사 항목은 기관별 무기계약직 전환실적 및 전환계획, 고용형태별 비정규직 규모, 임금 등 근로실태 등이다. 

「공공부문 비정규직 고용개선시스템」에 게재된 자료와 별도의 고용노동부 무기계약직 자료를 토대로 공공기관 비정규직 규모를 살펴보면 아래 표와 같다. 

공공기관 고용형태별 임금 수준을 비교하면, 기간제 임금은 「공공부문 비정규직 고용개선시스템」에 공시되어 있는 것이고, 무기계약직과 정규직의 임금과 평균 근속기간은 공시자료(알리오, 클린아이)를 통해 확보한 자료를 집계한 것이다. 

중앙공공기관의 경우는 정규직 평균 연봉이 6600만 원이고, 무기계약직은 3900만 원이며, 기간제는 평균 연봉이 3600만 원이다. 정규직 연봉 대비 무기계약직은 59%, 기간제는 55%이다. 중앙공공기관의 비정규직 임금은 다른 부문에 비하면 높은 편이다. 

지방공기업 평균 연봉은 정규직이 4700만 원, 무기계약직이 3000만 원, 기간제가 2200만 원이다. 정규직 연봉에 비해 무기계약직은 65%, 기간제는 47%이다. 지방공기업 전체적으로는 중앙공공기관에 비해서 임금이 낮은 편이다. 

줄지 않는 비정규직, ‘중규직’ 논란 가져온 ‘무기계약직’

공공부문 비정규직 전체의 문제이기도 한데, 공공기관 비정규직 문제점을 살펴보면 다음과 같다. 

첫째, 비정규직 규모가 줄지 않고 있다. 꾸준히 증가하고 있는 간접고용을 논외로 하더라도, 지속적으로 기간제를 무기계약직으로 전환하고 있지만 여전히 기간제의 규모가 줄어들지 않고 있는 상황이다. 원인은 무기계약으로 전환된 자리에 추가로 사람이 필요할 때 무기계약 신규채용을 하기 보다는 기간제로 선발해 2년 후 무기계약으로 전환하는 방식이 여전히 관행으로 남아 있기 때문이다. 이는 정원 관리와 총액인건비제에 기인한 바가 크다. 업무량은 증가하는데 필요한 정원은 늘려주지 않으니 무기계약직으로 전환한 일자리에 사업비를 통해 기간제를 계속 사용하는 경우가 다반사다. 지방공기업의 경우도 기준 인건비를 이유로 무기계약직의 정규직화를 꺼려왔다. 

둘째, 무기계약직의 고용지위 및 처우에 대한 개선이 제대로 이뤄지지 않고 있다. 직제편성상 무기계약직에 대한 인사규정이 제대로 마련되어 있지 않거나 정규직과의 단절이 존재하고 있으며, 임금체계도 없어서 근속에 대한 보상이 부재한 경우가 많다. 2017년 인권위원회 조사보고서에 따르면 무기계약직 중 정규직과 동일한 업무를 수행하는 인원의 비율이 절반 정도 된다. 동일노동 동일임금 원칙이 제대로 지켜지지 않고 있고, 별도의 직군으로 구분되면서 차별이 구조화되고 있다. 형식적인 고용안정 외에 노동조건의 개선은 아직 요원하다. 

셋째, 기간제 고용에 대한 규제가 없고 임금도 주먹구구식으로 정해지고 있다. 비정규직 사용에 대한 규제가 없다보니 부서 사업비를 활용한 기간제 사용이 여전히 관행으로 자리 잡고 있으며, 인건비 기준이 없어서 동종유사업무 종사자의 기관별 임금 격차도 크다. 기간제법 규제를 회피하기 위해 2년마다 교체사용하는 경우가 많고, 기간제법상의 기간제한 예외 사유를 확대 적용해서 무기계약 전환 제외자로 쉽게 분류하는 경우도 많다. 기간제 인원의 80~90%가 전환 제외자로 분류된다. 

문재인 정부는 이전 정부들과는 차별화된 비정규직 대책을 수립하고 정규직화를 추진하고 있다. 실질적인 사용사유 제한을 도입해 상시지속적 업무에 정규직 고용을 원칙화했다. 지난 7월20일에 발표된 정규직화 가이드라인을 보면 기간제법상 기간제한 예외 사유를 최소한으로만 적용하고, 연간 9개월 이상 업무가 수행되고 향후 2년간 지속될 것으로 예상되는 업무를 정규직 전환 기준으로 제시했다. 이에 따라 852개 기관에 대한 정규직화를 추진하고 있다. 정규직화 규모나 기준에 있어서 이전 정부들과 차이가 크다. 제대로만 추진된다면 상시지속적 업무 정규직 고용 원칙을 정착시키는 시발점이 될 것이다. 이를 통해 사용사유 제한을 도입하는 기간제법 개정이 이뤄진다면 민간부문의 고용관행도 상당부분 개선시킬 것으로 전망된다.

한계도 있다. 여전히 무기계약직에 대한 개선방안이 구체적이지 않다. 기간제가 정규직으로 전환된다고 하더라도 동일노동 동일임금 원칙이 제대로 지켜지지 않을 경우 대부분 무기계약직으로 전환될 것인데, 기존의 무기계약직도 정규직과는 차별이 존재하고 있으므로 이에 대한 대책이 필요하다. 하지만 정부의 가이드라인에는 표준관리 규정안을 마련하고, 승급체계 마련 등 체계적인 인사관리를 강화하겠다고 밝히고 있으나, 아직 구체적인 내용이 제시되지 않고 있다. 처우개선에 대해서도 복리후생적 금품은 차별 없이 지급하겠다는 것 외에 임금체계 등에 대한 내용은 없다. 향후 후속대책이 나오겠지만 현재로서는 ‘중규직’ 논란을 제거하기에 부족한 대책이라고 할 수 있다. 

‘무기계약직 정규직화’ 우선, 기간제 남용 금지해야

이를 개선하기 위해서는 첫째, 일자리에 대한 고용원칙을 수립해야 한다. 기존의 무기계약직 중 정규직 수행업무와 유사한 직무를 수행하는 노동자는 기존 정규직 직제에 포함시키고, 정규직과 별도의 직무를 수행하는 경우는 정규직 직제에 추가 신설해서 포함시켜야 한다. 단계적 정원 확대를 통해 무기계약직 정원을 정규직 정원으로 편입해야 한다.

이렇게 상시지속적 업무에 대해 상용직 채용을 원칙화하고 기존 무기계약직 인원에 대한 정규직화라는 과도기적 상황을 경과하면서 궁극적으로는 ‘무기계약직’이라는 모호한 개념을 없애야 한다.

둘째, 단기적으로는 무기계약직 직제, 정원 및 임금체계가 수립되어야 한다. 고용원칙을 통해 ‘무기계약직’을 없애는 것이 궁극적 해결방향이나 단기적으로는 현존하는 무기계약직에 대한 고용 및 처우보장이 필요한 것이 현실이다. 

무기계약직이 수행하는 직무에 걸맞은 직제를 정규직제에 편성하고, 호봉제 등 근속기간에 대한 보상이 가능한 임금체계가 만들어져야 한다. 각종 수당과 상여금, 복지제도의 적용에 있어서 정규직과 차별이 있어서는 안 된다. 무기계약직 인건비를 총인건비에 포함해 관리하더라도 정규직 총인건비와 상충되거나 상호압박을 주지 않도록 총인건비 내에서 무기계약직 인건비 기준을 별도로 관리해야 한다. 총인건비 별도 관리를 통해 무기계약직 처우개선이 가능하도록 해야 한다. 

정규직과의 임금 격차를 점차 줄여나갈 수 있도록 총인건비 인상률도 정규직보다는 높게 설정해야 한다. 개별 기관이 임금격차를 스스로 줄여나갈 수 있도록 정규직과 무기계약직의 임금 격차 축소 정도를 경영평가를 통해서 관리해야 한다. 

셋째, 기간제 남용을 금지하고 적정임금을 보장해야 한다. 기존에 무기계약으로 전환된 일자리에 계속해서 기간제를 신규 채용해 온 것이 공공기관 비정규직 문제를 지속시키는 원인이었다는 점을 고려해 기간제 고용을 엄격히 제한해야 한다. 인사지침과 경영혁신지침을 통해 일시 간헐적 업무, 정규직 결원에 대한 일시적 대체 이외에는 기간제 사용을 금지해야 한다.

정규직화도 중요하지만 이후의 인사관리도 중요하다. 서울시는 정부 대책 이전에 2013년부터 자체적으로 정규직화를 추진해왔다. 문재인 정부 들어서 가이드라인이 발표됐을 때 서울시는 이미 기간제에 대한 정규직화를 완료해 대상자가 없을 줄 알았는데 조사해보니 100여 명의 대상자가 또 나왔다는 것은 사후관리의 중요성을 보여주는 사례이다.

기간제 노동자의 경우 업무 자체의 임시성, 한시성으로 인해 호봉제 등 일관된 임금체계를 수립하기가 어려운 것이 현실이다. 하지만 그렇다고 각 기관마다 임의적으로 적용하는 것은 형평성을 기할 수 없을 뿐만 아니라 결과적인 저임금으로 귀결될 수밖에 없다는 것을 경험적으로 확인할 수 있다. 따라서 동종의 유사한 직무에 대해서는 동일한 일급을 적용하고, 임금의 하한선을 관리하는 등 최소한의 기준을 마련하는 것이 필요하다.

임금을 노동대가성 임금과 생활보장성 임금으로 구분했을 때 기간제의 생활보장성 임금에 대해서는 동일한 기준을 적용해야 한다. 식대, 교통비, 처우개선수당, 복지포인트 등은 어떤 직무를 담당하고 있는지와 무관하게 정규직과 동일하게 적용해야 한다. 또한 기간제 노동자의 경우 기본급이 일급으로 정해지는 경우가 대부분인데, 객관적 기준 없이 사용부서별로 임의적으로 일급을 정하고 있는 것이 현실이다. 유사한 직무를 묶어서 직군으로 편성하고 직군별 일급 가이드라인을 정해 지자체들이 이를 참조해서 일급을 정하도록 하는 방식이 필요하다.