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3. 한미상호방위조약 위헌심판청구에 이르게 된 경위

한미상호방위조약이 미국 군사력의 한국배치에서 ‘갑’의 위치이고 한국이 ‘을’이라서 대등한 주권국가간의 협상 등은 존재하지 않는다는 사실은 사드의 한국 배치와 관련해 2016년 7월 국회 대정부 질의에 대한 김관진 전 청와대 국가안보실장과 한민구 국방부 장관의 답변 그리고 자유한국당 정진석 의원의 방송사와의 인터뷰 등에서 드러났다.

사드와 한미상호방위조약의 관계는 2017년 8월 초 국방부 공보담당관실, 국방부정책실 대량살상무기대응과 등에 확인 한 바 김관진, 전 실장, 한민구 전 장관 등의 발언 보도내용이 사실이라는 확인을 받았다. 그러나 이들의 발언은 사회적으로 거의 주목받지 못했고 그로 인한 혼란상은 극심했다. 이에 청구인은 사드 배치와 한미상호방위조약의 관계가 드러난 과정과 경위를 1)사드 배치와 한미상호방위조약의 관계에 대해 국내 정치권을 중심으로 비춰진 혼란 속에 드러난 그 진실과 잘못된 인식, 주장 등을 소개하고 2)한미상호방위조약이 일본과 필리핀의 관련 조약에 비해 파격적으로 미국의 우월적 지위를 인정하고 있다는 점을 적시하면서 밝히고자 한다.

1) 사드 배치에 대해 국내 정치권을 중심으로 비춰진 혼란

사드 국내 배치와 한미상호조약과의 관계를 둘러싼 논란으로 드러난 문제는 ▲박근혜, 문재인 정부에 걸쳐 장기간 큰 사회적 이슈가 되면서 드러난 진실과 거짓 ▲ 문재인 대통령의 사드 관련 발언 변화가 혼선의 또 다른 원인이 되었다는 두 부분으로 설명코자 한다.

<박근혜, 문재인 정부에 걸쳐 장기간 큰 사회적 이슈 속의 진실과 거짓>
문재인 대통령은 19대 대선이 조기 실시되면서 2017년 4월을 전후한 대선 후보시절 사드에 대해 국회 비준의 필요성을 강조하고 차기 정부가 그 배치 여부를 적절한 절차를 밟아 결정할 수 있게 해야 한다고 밝혔다<별첨3 : 조선일보 2017년 3월 21일>. 하지만 대통령에 당선된 뒤 국민에게 이렇다 할 설명이나 해명도 없이 박근혜 정부의 사드 배치 결정을 기정사실화하면서 환경영향 평가를 적절히 실시해 그 배치 여부를 결정하겠다고 했다. 그러다가 2017년 7월 말 북한의 대륙간탄도미사일 시험발사가 알려지자 환경영향 평가 이전에 사드 발사대 추가 배치를 지시했다<별첨4 ; 오마이뉴스 2017년 7월 29일>. 이런 과정을 지켜보면서 문 대통령의 결정은 결국 한미상호방위조약 4조에 의한 것이라는 사실을 청구인은 확인하게 되었다.

특히 문 대통령은 대통령 취임 직후 박근혜 정부 시절의 청와대외교 안보 수석이나 국방부 고위층이 사드 배치와 관련해 문제가 심각한 것이라며 진상 조사를 지시했지만 그 후 3개월이 지나도록 박근혜 정부 시절의 해당 고위관리 어느 누구도 사드 배치 문제로 민형사상책임을 지지 않았다<이데일리 2017년 5월 30일>. 이에 대해 본인은 2017년 7월 말 경 국방부 공보담당관실 문흥신 중령, 국방정책실대량살상 무기 대응과 이승용중령 등과 전화 통화를 통해 ‘한미상호방위조약에 의한 조치’라는 것을 확인했다.

사드의 한국 배치에 대한 논의는 2016년을 전후해 한미간에 이뤄지면서, 언론 보도를 통해 한국은 미국과 대등한 군사주권국가인 것처럼 비춰졌는데 이는 국민의 알 권리를 훼손한 것으로 보이는 측면이 있다. 한미상호방위조약에 의해 한반도에 미국 무기를 배치할 미국의 ‘권리’를 ‘허여’해야 하는 한국의 입장에서 별 다른 밀고 당기기식 협상을 할 수 없는데도 긴밀히 미국과 협상을 하는 것과 같은 정부 발표가 이어졌고 언론도 그런 식으로 보도했다. 한미 두 나라는 이 조약의 불평등성을 직접 언급치 않는 태도를 일관되게 유지하고 있는데 이는 실상을 파악하고 있는 국제사회에게 대단히 수치스런 기만행위로 비춰질 가능성이 크다. 청구인을 포함한 대한민국 국민 모두가 군사주권의 비정상으로 인한 심각한 자존감의 훼손을 피할 수 없다.

결국 한미 두 나라는 2016년 7월 사드의 한국 배치에 합의한 것으로 발표했는데 발표는 국방부 실장급이 담당했다. 이는 중국 등이 주시하는 예민한 주제인데도 장차관급도 아닌 실장이 발표한 것이다. 그러나 확인 결과 1953년 한미상호방위조약이 체결된 뒤부터 지속돼온 관행이라는 점도 최근에 알게 되었다. 이런 점과 함께 문재인 대통령이 사드와 관련해 국민에게 밝힌 제반 사실도 한미상호방위조약을 직접 언급하거나 그 실상을 설명하는 내용이 없어 청구인을 포함한 국민들의 알 권리를 충족시키지 못한 것으로 판단된다.

돌이켜 보면, 한미양국은 2017년 7월 8일 주한미군에 고고도 미사일 방어체계인 사드(THAAD) 체계를 배치하기로 양국 동맹 차원에서 결정했다고 공식 발표할 때 한미 동맹을 강조했다<별첨5 ; 미디어오늘 2016년 7월 9일>. 한미 동맹을 강조한 것은 한미상호방위조약의 준수를 확인한 것으로 풀이된다.

류제승 한국 국방부 국방정책실장과 토머스 벤달 미8군사령관이 이날 서울 국방부에서 주한미군의 사드 배치 결정을 발표하면서 증가하고 있는 북한의 핵과 미사일 위협에 대응한 조치라고 밝혔다.

류제승 국방부 정책실장은 기자회견에서 “한-미 양국은 북한의 핵과 대량살상무기 (WMD), 탄도미사일 위협으로부터 대한민국과 우리 국민의 안전을 보장하고 한-미 동맹의 군사력을 보호하기 위한 방어적 조치로서 주한미군에 사드 체계를 배치하기로 한-미 동맹 차원에서 결정하였다.”라고 말했다. 한미상호방위조약에 의해 결정된 것을 밝힌 것이다.

사드 배치가 기정사실화 되면서 2016년 여름 국회 문답을 통해 그 실상이 언급되기 시작했다. 김관진 청와대 국가안보실장은 2016년 7월 13일 국회 운영위원회 전체회의에 참석해 사드 배치가 국회동의 사항인지에 대해 "한국에 사드 배치를 요청할 것이냐 말 것이냐 하는 판단은 미국이 한다. 미국이 (판단)하고 우리는 받아들였다. 사드 한국 배치는 미국이 자체적으로 검토해서 한국에 요청했고, 한미동맹체제에서 결정된 것"이라고 밝혔다<별첨7 : 뉴시스 2016년 7월 13일>.

한민구 국방부 장관은 2016년 7월 12일 국회 대정부 질의에서 한 의원이 ‘사드 배치에 대해 왜 국회 동의를 받지 않느냐’고 따지자 “사드배치는 주한미군이 우리에게 통보하면 협의하는 것이다. 한-미 상호방위조약과 소파(주둔군지위협정), 주한미군전력 운용통보 및 협의절차 법규 등에 의해 국회 동의 등의 절차는 전혀 필요 없다고 판단했다”라고 답변했다<별첨8 : 한겨레신문 2016년 7월 12일 >.

자유한국당 정진석 의원은 2017년 6월 1일 사드배치와 관련해 YTN라디오 <신율의 출발 새아침>과의 인터뷰에서 “지금 사드를 배치해달라고 요구한 것은 미국이 본국 정부에 요구한 것”이라며 “한미 상호방위조약에 따라서 한국과 상의할 필요가 없는 문제”라고 말했다.

정진석 의원은 이어 “미국은 주한미군 내에 전력자산을 보강하는 문제기 때문에 한미상호방위조약, 한미주둔군지위협정에 따라서 미군이 군사 장비를 들여오는 것이고 우리가 돈 내는 것 아니다”면서 “그래서 이건 한미 간의 합의사항이 아니라, 미국 쪽에서 본국에 요청해 이뤄진 사항이라고 이해 해야겠다”고 부연했다<서울신문 2017년 6월 1일>.

한편 더불어민주당 사드대책특별위원회는 2017년 6월 1일 사드 발사대 추가반입 보고누락 파문을 '은폐보고'로 지칭하며 진상규명을 위한 국회 청문회 개최를 추진한다며 성명서를 발표하면서 “민주당 사드대책특위는 그간 졸속 사드배치가 제반 국내법 절차를 위반한 불법적 조치로서 즉각 중단돼야 하며 국회 청문회를 열어 사드배치 결정 경위, 불법적인 부지 공여, 탈법적으로 회피하는 환경영향평가, 비용분담 이면합의 의혹 등을 밝힐 것을 촉구해왔다"고 밝혔다<별첨9 ; 서울경제 2017년 6월 1일>.

또한 문재인 대통령이 북한의 탄도 미사일 시험 발사 직후 사드 발사대 4기 추가 배치를 지시한 뒤인 2017년 8월 2일 경북 성주군 초전면 소성리 회관 앞마당에서 열린 사드 배치 반대 36차 수요집회에 참가한 주민 150여명은 “불법 사드 몰아내자”, “사드 가야 평화 온다” 등을 외쳤다<별첨10 ; 한겨레신문 2017년 8월 2일>. 사드와 관련된 정부 부처 국방부 등이 ‘불법 사드’라는 인식이 사회적으로 광범위한 데도 진실을 밝히는 조치를 적극적으로 취한 적이 없는 것도 정부와 시민사회의 오해를 부채질하고 있다.

미국 정부는 사드의 한국 배치 문제가 한국에서 논란이 되자 과정은 완전히 투명하게 진행됐다고 지속적으로 밝혔다. 이는 한미상호방위조약에 따라 협의가 진행된 것을 강조한 것으로 해석된다.

예를 들면 제프 데이비스 미 국방부 대변인은 2017년 5월 31일 문재인 한국 대통령이 전날 사드 발사대 4기 추가 반입이 보고되지 않았다며 진상 조사를 지시한 것에 대해 “사드 배치 절차는 완전히 투명했다”며, 앞으로도 한국 정부와 배치에 관해 긴밀히 협력할 것이라고 말했다<미국의소리방송 2017년 5월 31일>.

미국 정부는 사드 배치가 한미상호방위조약에 의해 이뤄졌는데도 한국 정치권에서 논란이 되는 것에 대해 ‘한국 정치권이 이 조약에 대해 이토록 무지 한가’라면서 비웃을 것을 생각하면 청구인은 등에 식은땀이 흐를 정도로 창피하다. 오늘날과 같은 정보화 시대에 한국이 정보 강국이면서도 정치권 일각에서 무지한 모습을 보이는 것은 한국 정치의 현실이 얼마나 저급한 것인가를 상징하는 것으로 청구인은 역겨움과 함께 분노가 치민다.

<문재인 대통령의 사드 관련 발언 변화 – 혼선의 또 다른 원인>

문재인 대통령은 후보시절인 2016년 10월 페이스북에서 "사드를 배치한다고 해도 가장 중요한 수도권과 중부지역이 방어대상에서 제외된다. 사드의 과학적 군사적 효용성에 대한 논쟁은 여전히 국내외 학계뿐만 아니라 미국 내에서도 진행 중이다. 반면 우리에게는 막대한 사회적, 경제적, 외교적 비용이 소요된다"고 썼다<한겨레신문 2017년 7월 30일>.

이어 대선 후보 시절이던 2017년 4월 1차 TV토론 등에서 문 대통령은 "사드 배치든 추가 도입이든 막대한 재정 소요가 필요한데, 헌법상 국회 비준 동의 사항"이라며 "사드는 효용에 한계가 있는 방어용 무기다. 더 바람직한 것은 북핵의 완전한 폐기이며 그 노력이 우선돼야 한다. 다음 정부로 하여금 사드 배치 문제를 다양한 외교적 카드로, 특히 북핵 폐기를 위한 여러 가지 외교적 카드로 활용할 수 있게 넘겨주는 게 바람직하다"고 했다.

요컨대, 대통령이 되기 전까지 문 대통령은 수도권과 중부지역 방어가 불가능해 군사적 효용성이 떨어지는 사드 배치에 상당히 비판적인 입장을 견지했고, 집권할 경우 국회 비준 등 절차적 정당성을 확보하는 한편 군사적 압박 수단이 아닌 외교적 카드로 이를 활용하겠다는 복안을 피력했다. 박근혜 정부가 잘못 끼운 사드의 첫 단추를 정당한 절차와 외교적 노력을 통해 풀겠다는 자신감을 밝히며 대통령에 당선된 것이다.

그러나 문 대통령은 집권 뒤 한미 정상회담을 전후해 미국 달래기 차원에서 "전임 정부 결정이라고 하더라도 가벼이 여기지 않겠다"며 한 발 물러난 데 이어, 2017년 7월 28일 국방부를 통해 사드 부지에 대한 일반 환경영향평가 실시를 추진하겠다면서 "이미 배치된 장비의 임시 운용을 위한 보완 공사, 이에 필요한 연료 공급, 주둔 장병들을 위한 편의시설 공사를 허용할 것"이라고 밝혀 기존에 배치된 사드 운용과 추가 배치를 할 수 있는 기지 조성을 함께 추진하겠다는 의사를 밝혔다.

여기에 북한이 2017년 7월 29일 2차 ICBM급 미사일 시험 발사를 감행하자 곧바로 사드 잔여 발사대 4기의 추가 배치를 미 측과 협의하라고 지시하기에 이르렀다. 청와대는 대통령이 하룻만에 입장을 바꾼 것에 대해 ‘사드 발사대 추가 배치가 임시 배치 형식이며 환경영향평가 뒤 사드 영구 배치에 대한 최종 결정을 하겠다’는 점을 강조했다. 그러나 현실적으로 박근혜 정부가 배치해 놓은 2개 발사대와 엑스밴드 레이더에 나머지 4개 발사대를 추가 배치해 사드 포대를 완전체로 실전 운용이 이뤄지며 사드 논란이 일단락 된 것이다.

2)한미상호방위조약, 일본과 필리핀의 관련 조약에 비해 파격적인 미국의 우월적 위치 인정

한미상호방위조약은 ‘미국이 자국의 육·해·공군을 대한민국 영토 내와 그 부근에 배비(配備)할 수 있는 권리를 갖고 대한민국은 이를 허락한다. 이 조약은 어느 한 당사국이 상대 당사국에게 1년 전에 미리 폐기 통고하기 이전까지 무기한 유효하다’는 등의 내용으로 미국의 우월적 지위를 항구적으로 보장하고 있다.

그러나 미국이 필리핀, 일본과 맺은 상호방위조약에서는 10년씩 만기를 두고 있어 조약의 시효가 만료되는 시점에 미군주둔의 필요성 여부를 재검토하게 되어 있다. 이에 따라 상황 변화에 따라 필리핀, 일본이 주도권을 잡고 조약개정을 논의할 수 있게 된것이다. 미국과 필리핀, 일본의 상호방위조약에서 미군의 이들 국가에 대한 배비는 상호 대등한 주권국가의 관계 속에서 이뤄지도록 해 한미상호방위조약은 불평등 조약으로 국제적 수치의 대상이라는 오명을 면키 어렵고 이는 청구인이 헌법소원을 청구하게 된 동기의 하나가 되었다.

<한미상호방위조약>

이 조약은 http://avalon.law.yale.edu/20th_century/kor001.asp를 참조할 수 있다.

한미상호방위조약은 1954년 1월 양국의 국회에서 승인되어 비준절차를 거친 다음 11월 17일 비준서가 교환되었고, 11월 18일 조약 제34호로 정식 발효되었다. 한미상호방위조약은 전문과 본문 6개항의 본조약과 제3조와 관련한 미합중국의 양해사항이 포함된 교환의정서의 부속문서로 구성되어 있다.

이 조약의 전문을 보면 "본 조약의 당사국은 외부로부터의 무력공격에 대하여 방위하고자 하는 공동의 결의를 선언할 것을 희망하고 태평양지역에 있어서 효과적인 지역적 안전보장조직이 발전할 때까지 집단적 방위를 위한 노력을 공고히 할 것"이라고 명기되어 있다. 이 조약의 주요내용은 다음과 같다.

① 당사국 중 일국의 정치적 독립 또는 안전이 외부의 무력공격에 의하여 위협받고 있다고 인정될 경우 언제든지 양국은 서로 협의한다. ② 각 당사국은 상대 당사국에 대한 무력공격을 자국의 평화와 안전을 위태롭게 하는 것이라고 인정하고, 공동의 위험에 대처하기 위하여 각자의 헌법상의 절차에 따라 행동한다. ③ 이에 따라 미국은 자국의 육·해·공군을 대한민국 영토 내와 그 부근에 배비(配備)할 수 있는 권리를 갖고 대한민국은 이를 허락한다. ④ 이 조약은 어느 한 당사국이 상대 당사국에게 1년 전에 미리 폐기 통고하기 이전까지 무기한 유효하다.

<필리핀 미국 상호방위조약> 

이 조약문 등은 https://en.wikipedia.org/wiki/Enhanced_Defense_Cooperation_Agreement를 참조할 수 있다. 
필리핀과 미국의 상호방위조약은 1991년, 1947년에 합의된 기지 협정이 폐기되어 미군이 필리핀에서 전면 철수했다. 그러나 9.11사태이후 미국과 필리핀의 안보조약이 재건되어 2014년 두 나라가 합의한 방위협력강화협정(ECDA)이 체결되었다.

이 협정에 따르면 미국은 필리핀에 영구적인 군 주재나 군사기지를 만들 수 없고 핵무기의 필리핀 진입은 금지된다. 미군은 이 협정에 따라 필리핀 정부의 초청을 받고 필리핀군에 의해 소유, 통제되는 지역과 시설을 이용할 수 있다.

이 협정은 두 나라가 태평양지역에서 외부로부터 무력 공격을 받을 경우 두 나라 외무장관이 이 조약의 적용문제 등을 협의한다. 무력을 동원한 공격 등이 두 나라에 의해 취해졌을 경우 이를 유엔 안보리에 즉각 보고한다. 이 협정은 10년이 시한이며 어느 한 쪽이 종료의 의사를 통보한 뒤 1년이 지난 뒤 폐기될 때까지 유효하다.

<미일상호안보조약>

이 조약은 https://en.wikisource.org/wiki/Treaty_of_Mutual_Cooperation_and_Security_between_Japan_and_the_United_States_of_America를 참조할 수 있다.

미일상호안보조약은 1960년 체결되었고 양측은 이 조약을 유지 발전시키기 위해 각국의 헌법적 허용 범위 안에서 상호 협의하는 등의 조치를 취한다. 양측은 일본의 안보나 동북아에서의 평화와 안정이 위협받을 경우 이 조약의 적용에 대해 수시로 협의한다.

미국은 이 조약에 따라 일본에 있는 육해공군 시설이나 지역을 활용할 수 있도록 양허를 받는다(미일상호안보조약 6조 - For the purpose of contributing to the security of Japan and the maintenance of international peace and security in the Far East, the United States of America is granted the use by its land, air and naval forces of facilities and areas in Japan. * 한미상호방위조약은 미국이 권리를 수용하고 한국이 양허하는 것으로 되어 있다). 
이 조약은 유엔헌장이나 유엔의 평화와 안전 유지에 대한 책임에 따른 각 국가의 권리와 의무에 영향을 미쳐서는 안 된다고 되어 있다. 이 조약의 유효기간은 10년으로 어느 한 쪽이 이 조약의 폐기를 통보할 경우 1년 후에 폐기된다.

<한미상호방위조약과 필리핀, 일본의 관련 조약 비교와 그 개폐 필요성>

한미상호방위조약은 한국 국민의 입장에서 볼 때 6.25 한국전쟁이라는 특수한 상황에서 만들어진 특성이 있다 해도 세계 12-3위권 경제 강국에, 미국 등으로부터 세계에서 가장 많은 무기를 수입하는 국가의 위상으로 성장한 점을 고려해 이 조약에 내포된 여러 문제는 개폐되어야 한다고 청구인은 판단한다.

이 조약을 현재와 같이 존속시키는 것은 미국에 군사적 예속 상태라는 지적을 받는 대외적 위상 추락과 국민 자존감의 훼손. 미국의 부당 이익으로 인한 한국 국민의 과중하고 자존심 상하는 경제적 부담이라는 부작용을 피할 수 없다. 중국, 러시아 등이 한미상호방위조약에 따라 미국의 최첨단 무기가 한국에 배치되는 것을 경계하면서 군사, 경제적 조치를 취하는 것도 한국의 국익을 손상하는 요인의 하나다. 동북아의 변화된 안보 환경에 능동적으로 대응하면서 국익을 신장시키기 위해서는 군사주권 확립 차원에서 이 조약의 개폐가 시급하다.

한미상호방위조약, 필리핀 미국 상호방위조약, 미일상호안보조약 등을 비교 검토할 때 아래와 같이 한미상호방위조약의 문제점- 이는 어느 면에서 위헌 요인의 하나 - 이 발견되어 그 개폐의 필요성이 다음과 같이 대두된다.

- 한미상호방위조약은 태평양지역의 평화를 위해 집단안보를 추구하게 되어 있는데 외국의 경우처럼 자국영토와 가까운 지역에 국한해야지 자칫 한국이 태평양지역의 범위는 매우 광범위하다는 차원엣 주한미군이 미국의 세계군사전략 실현을 위해 발진기지가 될 우려가 있어 개정되어야 한다.

- 한미상호방위조약에 따라 한반도에 무력충돌이 발생하고 한미 등이 개입할 경우 그 이후 국제연합 안보리에 보고할 의무 등이 없다. 이는 일본과 필리핀의 경우 무력충돌이 발생할 경우 군사적 개입은 국제연합의 토의와 결정을 거치게 되어 있는 것과 차이가 있어 개정이 되어야 한다. 미국이 국가이기주의에 의해 자의적으로 개입하게 되는 경우도 상정할 수 있기 때문이다.

- 한미상호방위조약에 의해 미국이 한국에 군사기지를 요구할 경우 한국은 허여할 수 밖에 없고 이런 규정에 힘입어 평택 미군기지는 해외미군기지 가운데 최대인 것으로 알려졌다. 미군 기지 오염문제도 심각하고 미군은 그에 대한 책임을 전적으로 지지 않고 있다. 반면 필리핀은 필리핀 군 기지 내에 미군기지가 들어설 수 있게 하는 등 그 조건을 필리핀이 주도권을 갖는 것으로 되어 있다. 일본의 경우도 한국과 같은 미군사력의 배비가 미국의 권리로 규정되어 있지 않다. 한국도 필리핀과 일본의 경우처럼 합리적으로 미군기지 문제를 수정해야 할 것이다.

- 한미상호안보약은 무기한 유효하다고 되어있지만 필리핀, 일본의 경우 그 기한이 10년으로 되어 있다. 따라서 기한 만료 뒤 재협상 등의 가능성이 열려 있다는 점에서 이 조약과는 큰 차이가 있다.

- 필리핀, 일본의 경우 미국과 상호방위조약에 대해 수시로 협의할 수 있게 되어있으나 이 조약에는 그런 조항이 없는 것이 문제다.